Выбросы растут, а законодательство не меняется

Мировые лидеры действуют

Экологический фактор в странах ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) продолжает играть одну из ведущих ролей в развитии экономики. В Европейском союзе одновременно с вводом новой системы нормирования выбросов парниковых газов начали работу биржи, торгующие сокращениями выбросов. В странах - членах ЕС были ужесточены нормы на импорт древесины в части защиты от вредителей и болезней.

В августе 2005 г. президент США Джордж Буш подписал закон "Об энергетической политике", который налагает на правительство существенные финансовые обязательства в области разработки и продвижения альтернативных источников энергии. В Японии вступили в силу законодательные акты, предписывающие жесткий режим экономии энергии. Их цель - достижение конкретных результатов уже к 2010 г.
Правительство Канады внесло дополнения в закон об охране окружающей среды, предусматривающие поддержку инвестиций в природоохранные и энергоэффективные проекты.

Законодательство не меняется

В России за последний год не произошло существенных изменений в области экологического законодательства. Были лишь уточнены ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду и предпринята попытка разработать проект технического регламента экологической безопасности. Однако по итогам рассмотрения этого документа в Министерстве природных ресурсов было принято решение полностью его переработать.

Очень серьезной проблемой, на наш взгляд, является то, что за три с половиной года с момента принятия закона об охране окружающей среды правительством России не утверждено ни одного акта в сфере государственного экологического контроля и экспертизы.

Между тем удельные показатели воздействия на экологию со стороны отраслей промышленности продолжают ухудшаться темпами, сравнимыми с показателями 2003-2004 гг. Количество опасных промышленных отходов растет на 5-7% в год, выбросы в атмосферу от предприятий топливной промышленности увеличиваются на 3-4% в год.

Действия МЭРТ

Подготовлен проект Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 гг.), в котором особо отмечено, что экологические факторы оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие страны, во многом предопределяя направления технической модернизации реального сектора экономики.

В первом чтении приняты новые редакции Лесного и Водного кодексов. Одно из основополагающих положений - четкое разделение сфер законодательного регулирования: вопросы охраны и управления природными ресурсами отделены от вопросов охраны окружающей среды.

Разработан Национальный план действий по реализации Киотского протокола и два связанных с ним документа - положение о регистрации климатических инвестиционных проектов и проект законодательного акта о реализации обязательств Конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола в России.
Минэкономразвития РФ и Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) подписали проектный документ для осуществления проекта "Российская Федерация - поддержка Национального плана действий по защите арктической морской среды" общей стоимостью $30 млн.

Нет четкого разделения

С нашей точки зрения, основной проблемой для нашего природоохранного законодательства является его декларативность и отсутствие четкого разделения вопросов охраны окружающей среды и охраны природных ресурсов.

Вопросы охраны окружающей среды на федеральном уровне нечетко разделены и дублируются, не определены исполнители значительного количества функций, предусмотренных действующим законодательством в этой сфере. При этом в ряде случаев разделить полномочия и исключить дублирование функций очень сложно - особенно это касается вопросов проведения государственной экологической экспертизы и государственного экологического контроля.

Нормирование допустимого воздействия на окружающую среду по-прежнему осуществляется индивидуальными решениями регулирующих органов и допускает корректировку нормативов, в сторону их ослабления, административными решениями чиновников (в России этой процедуре подвергается более 1 млн предприятий). На законодательном уровне не установлены режимы экологической защиты территорий.
Существуют объективные и субъективные причины возникновения указанных проблем. К объективным причинам следует отнести неразвитость законодательства в сфере охраны окружающей среды, а к субъективным - дублирование функций, чрезмерную концентрацию всех государственных полномочий на федеральном уровне, исключение регионов из экологического регулирования.

Вышеизложенное позволило нам сделать вывод, что действие механизма государственного регулирования в экономике по экологическим основаниям в нашей стране существенно недооценено. Законодательно установленная система природоохранного регулирования не отвечает требованиям, предъявляемым к таким системам в странах с высоким уровнем социально-экономического развития, существенно проигрывает им по факторам прозрачности и эффективности и в нынешнем виде не имеет внутренних ресурсов для развития и нуждается в существенной модернизации.

В сентябре 2005 г. Минэкономразвития РФ проанализировало функции федеральных органов исполнительной власти на соответствие законодательству в области охраны окружающей среды. По результатам этой работы был подготовлен доклад в правительство России с конкретными предложениями по уточнению полномочий федеральных органов исполнительной власти в данной сфере.

Взгляд на приоритеты

С точки зрения МЭРТ, главными приоритетами в области нормативного регулирования вопросов охраны окружающей среды являются:

во-первых, законодательное закрепление режимов экологической защиты территорий (для каждого из них должны быть установлены дифференцированные требования к природопользованию и экономической деятельности);

во-вторых, обеспечение нормирования воздействия на окружающую среду требованиями к производству продукции и услуг в соответствии с законодательством о техническом регулировании;

в-третьих, внедрение механизмов стратегической экологической оценки хозяйственной деятельности;
подтверждения соответствия добровольно взятых обязательств; перехода от практики обязательной выдачи индивидуальных разрешений к декларированию соблюдения природоохранных требований и замены для ряда предприятий государственного экологического надзора экологическим аудитом.

В области совершенствования государственного управления охраной окружающей среды необходимо сконцентрировать правоустанавливающие полномочия в одном федеральном органе исполнительной власти и четко разделить контрольно-надзорные полномочия в сферах охраны окружающей среды и охраны природных ресурсов, делегировав их существенную часть субъектам Федерации. Первые шаги в этом направлении уже сделаны при подготовке новых редакций Лесного и Водного кодексов.

По нашей оценке, реализация предлагаемых принципиальных подходов существенно повысит прозрачность и эффективность природоохранного регулирования одного из самых непрозрачных и коррупционноемких сегментов рынка и, как следствие, окажет позитивное воздействие на инвестиционную привлекательность российской экономики в целом, особенно с учетом проблемы освоения экологически чувствительных рынков.

БОРИС МОРГУНОВ,
помошник министра экономического развития и торговли РФ .