Регенерация федерального органа

Надежда на то, что в России будет воссоздан полноценный государственный орган по охране окружающей среды, началась с анекдотического промаха разработчиков административной реформы, напрочь забывших о существовании заповедников и национальных парков.

Строго говоря, забыли они не только об этом: из 28 функций государства, предусмотренных законом об охране окружающей среды, 10 оказались не закреплены ни за каким ведомством. Но выпадение заповедников из формируемой системы государственного управления произвело впечатление даже на первых лиц страны. По инициативе председателя Совета Федерации Сергея Миронова еще в начале лета прошлого года была образована рабочая группа, в которую пригласили действительно широкий круг специалистов из самых разных организаций. WWF России участвовал в работе этой группы и поддержал вывод, с которым она осенью обратилась в правительство и администрацию президента: создать агентство по особо охраняемым природным территориям.

При этом мы отдавали себе отчет, что такой шаг хотя и безусловно улучшит управление резерватами, но не избавит систему государственного регулирования окружающей среды от принципиальных пороков. Вскоре с этими проблемами столкнулось и само правительство. Заповедники и национальные парки к этому моменту временно подчинили Росприроднадзору - что, конечно, плохо стыкуется и с его статусом надзорной службы, и с самой идеологией реформы, но дает им возможность как-то прожить до окончательного решения их судьбы. Зато обострилась коллизия, связанная с тем, что сразу два ведомства - Ростехнадзор и Росприроднадзор - были наделены полномочиями по проведению государственной экологической экспертизы.

В отсутствие четкого разграничения сфер ответственности это могло означать все что угодно: от обязанности проводить две экспертизы каждого проекта до права его заявителей выбирать то ведомство, которое им больше нравится. В июле прошлого года МПР и Ростехнадзору было поручено до 1 октября подготовить документ о разграничении полномочий в области экологической экспертизы. Позднее срок был продлен до середины декабря, но желанный документ так и не родился на свет. На что, помимо нежелания ведомств уступать часть своих полномочий, были и объективные причины: трудно разграничить то, что лежит в разных плоскостях.

Полномочия Ростехнадзора определены по виду воздействия (техногенное), а Росприроднадзора - по объекту воздействия (вода, лес и т. д.). Получилось что-то вроде вывески петербургского гробовщика начала XX века, которую знаменитый российский биолог и философ Александр Любищев приводил как пример порочной классификации: "Гробы русские, немецкие, католические и металлические". 3 марта нынешнего года вопрос о государственном управлении в области охраны окружающей среды, ставший уже скандальным, был вынесен на заседание правительства.


Докладывавший этот вопрос министр природных ресурсов Юрий Трутнев предложил вместо планируемого агентства по особо охраняемым природным территориям создать агентство по охране окружающей среды, передав ему, в числе прочего, все полномочия по проведению экологических экспертиз. Дальше все повторилось, как в навязчивом кошмаре: идея в принципе была одобрена, МПР было поручено до 1 июля разработать и согласовать с заинтересованными ведомствами необходимые документы, но это не сделано до сих пор. МПР видит это агентство в составе министерства, чему решительно противятся некоторые "заинтересованные ведомства", согласные лишь на агентство по заповедникам.

Другие, наоборот, поддерживают идею агентства с широкими природоохранными полномочиями, но не в ведении МПР, а при правительстве. Тем не менее сама идея основательно укоренилась в коридорах власти (чему немало способствовал проведенный год назад нашим фондом анализ соответствия новой структуры органов власти действующему законодательству и заявленным задачам реформы, результаты которого 20 июля сего года Святослав Забелин вручил лично президенту). Так что, если ведомства будут и дальше плодотворно перетягивать канат, президент может решить вопрос своим указом. Возможно, это лучший выход из положения - если, конечно, готовить решение будут не ведомственные лоббисты. Какое же распределение функций и полномочий в области охраны природы можно было бы считать оптимальным? WWF России безусловно поддерживает создание самостоятельного, не подчиненного ресурсному ведомству органа охраны природы. По нашему мнению, его основными функциями должны стать:

выработка государственной политики в области охраны окружающей среды;

координация и контроль ее выполнения федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов федерации;

принятие нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды;

обеспечение выполнения международных обязательств Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

проведение государственной экологической экспертизы на всех уровнях;

управление заповедниками и национальными парками;

координация выполнения федеральных программ в области охраны окружающей среды.

В этом списке отсутствуют контрольно-инспекторские функции, которые, как мы полагаем, должны оставаться прерогативой уже существующих служб, а часть передана органам власти субъектов федерации.

Полномочия Росприроднадзора следует распространить на все объекты дикой флоры и фауны, кроме морских биоресурсов, охраняемых федеральной пограничной службой. Дело в том, что сегодня охрана объектов охотничьего промысла и рыбных ресурсов внутренних водоемов отнесена к компетенции Россельхознадзора.

Таким образом, охотника в лесу должны контролировать два инспектора, один из которых может проверить только соблюдение правил добычи промысловых видов, а другой - соблюдение запрета на добычу видов охраняемых. Между тем опыт работы специнспекции "Тигр" в Приморском крае, межведомственных бригад в Хабаровском крае и Еврейской автономной области, созданных по инициативе и при финансовой поддержке WWF, показал, что одна универсальная инспекция, имеющая полномочия проверять, выявлять и пресекать все виды нарушений - по лесу, охотничьим животным, редким видам и т. д., - работает намного эффективнее. Не говоря уж о том, насколько это снижает административную нагрузку на экономику - что является одной из задач реформы.

Такая же инспекция (только структурированная не по административно-территориальному, а по бассейновому принципу) должна работать и на воде, охраняя как рыб - промысловых и непромысловых, - так и собственно водные ресурсы. Наконец, еще одна инспекция могла бы взять на себя контроль промышленных и сельскохозяйственных объектов в части загрязнения воздуха и оборота отходов (сегодня эта функция возложена на Ростехнадзор, и нет никаких разумных причин отнимать ее у него).

Понятно, что основной объем работы этих служб составлял бы контроль коммерческого использования ресурсов. Федеральное же агентство по охране окружающей среды должно обеспечивать надзор за работой самих инспекций (в том числе и за тем, чтобы они не забывали охранять то, что не имеет коммерческого значения), а также получать и анализировать поступающую от них информацию. И хотя оно должно иметь свои органы в субъектах федерации, при такой постановке работы большой штат ему не понадобится.

Вопрос лишь в том, достанет ли у руководства страны политической воли распределить полномочия не в интересах существующих ведомств, а в целях оптимального управления качеством окружающей среды.