Комментарии эксперта Гринпис России на проект изменений в Градостроительный кодекс РФ

Комментарии эксперта Гринпис России Михаила Крейндлина на проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации»

Депутатами М.Л. Шаккумом, В.Н. Ельцовым, А.Е. Хинштейном, В.И. Шпортом, П.П. Камшиловым на рассмотрение Государственной Думы внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» (далее - Законопроект).

В пояснительной записке к документу указано, что законопроект направлен на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также на совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства.

В то же время, законопроект предполагает внесение изменений в значительное число федеральных законов, в том числе «Об экологической экспертизе», «Об охране окружающей среды», «Об исключительной экономической зоне», «О континентальном шельфе», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в части проектная документация объектов использования атомной энергии) и ряд других, явно не имеющих отношения к строительству жилья.

1. Из всех указанных законов исключаются нормы, устанавливающие необходимость проведения государственной экологической экспертизы, которая должна быть заменена государственной экспертизой проектной документации, предусмотренной Градостроительным кодексом.

Формально, предлагаемые изменения вносятся в развитие норм пункта 6 статьи 49 Градостроительного кодекса, согласно которому с 1 января 2007 года не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей.

Однако на деле авторы законопроекта существенно расширяют область применения этого пункта. Фактически, из объектов экспертизы исключается не только проектная документация (как этого требует Градостроительный кодекс), но и вся плановая, предпроектная и проектная документация (в том числе документы территориального планирования и землеустроительная документация) на строительство любых объектов, за исключением трансграничных объектов и некоторых объектов, связанных с использованием природных ресурсов.

В частности, из объектов экологической экспертизы исключается документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные, что может привести к массовой застройке не только лесов (в первую очередь, лесов первой группы), но и массовому изъятию земель федеральных ООПТ, поскольку эта деятельность уже не будет подлежать экологической экспертизе.

Замена государственной экологической экспертизы государственной экспертизой проектной документации существенно снизит качество оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды по следующим причинам.

- В соответствии с п.5 статьи 49 Градостроительного кодекса, предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов (в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий) и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

При этом ни одного технического регламента по обеспечению экологической безопасности на сегодняшний день не существует (по планам Правительства РФ, такой регламент может быть разработан не ранее 2008 года).

- В соответствии с определением экологической экспертизы, содержащемся в действующей редакции Федерального закона «Об экологической экспертизе» (которое, кстати, тоже предполагается изменить), экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

На практике это означает, что даже если формальные экологические требования (в частности - технические регламенты) отсутствуют, эксперты, пользуясь своими знаниями, определяют, насколько допустима реализация намечаемой деятельности и как она отразится на состоянии окружающей среды.

В случае же проведения государственной экспертизы только проектной документации и в отсутствие технических регламентов оценка экологической безопасности проводиться вообще не будет.

2. Следует также отметить, что в соответствии с пунктом 12 статьи 48 Градостроительного кодекса, в составе проектной документации, представляемой на государственную экспертизу, отсутствуют материалы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), а имеется только перечень мероприятий по охране окружающей среды (даже не сами мероприятия!). Одновременно, из Федерального закона «Об охране окружающей среды» предполагается исключить п.2 ст.32 об обязательности проведения ОВОС.

Из этого следует, что по объектам, исключаемым из объектов государственной экологической экспертизы, процедура ОВОС также проводиться не будет.

Какими последствиями это грозит?
Процедура оценки воздействия на окружающую среду, наряду с экологической экспертизой, – единственный законодательно закрепленный и нормативно обеспеченный механизм реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также прав общественных объединений на участие в принятии экологически значимых решений.

Помимо этого, обязательность проведения ОВОС и экологической экспертизы обеспечивает разработку заказчиком (инвестором) хозяйственной и иной деятельности природоохранных мероприятий и мер по снижению воздействия на окружающую среду при подготовке предпроектной и проектной документации.

С принятием же нового законопроекта граждане и общественные объединения будут лишены возможности реализации предусмотренных Федеральными законами прав, таких как: общественное обсуждение объектов экологической экспертизы (статья 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе», проведение общественной экологической экспертизы (статья 12 Федерального закона «об охране окружающей среды», Статья 19 Федерального закона «Об экологической экспертизе»), передача федеральному органу исполнительной власти и его территориальным органам в области экологической экспертизы аргументированных предложений по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности (Статья 19 Федерального закона «Об экологической экспертизе»), участие в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан (статья 12 Федерального закона «об охране окружающей среды»).

Другими словами, граждане и общественные объединения будут лишены возможности реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также законодательно закрепленного права на участие в принятии экологически значимых решений. Это означает, что предложенный законопроект напрямую противоречит российской Конституции.

Следует также отметить, что законодательства большинства развитых стран мира (в первую очередь – стран Евросоюза) совершенствуются путем модернизации норм, касающихся оценки воздействия на окружающую среду, расширения перечня объектов, для которых ее проведение обязательно. Фактический отказ от данного механизма в российском законодательстве является отказом от общепринятых мировых норм в этой сфере, что может, при определенных обстоятельствах, сказаться на принятии решения о вступлении России в ВТО.

Итак, принятие данного федерального закона повлечет за собой ликвидацию института государственной экологической экспертизы и процедуры ОВОС для большинства наиболее значимых для граждан объектов, которые могут оказать значительное воздействие на состояние окружающей среды и здоровье населения. Поскольку меры по обеспечению экологической безопасности объектов обычно достаточно затратны, высока вероятность того, что отсутствие экологической экспертизы приведет к отказу заказчиков объектов экспертизы от их проведения, что неминуемо повлечет за собой рост техногенных аварий и катастроф, а также ухудшение экологической обстановки во многих регионах страны.

3. Законопроектом также устанавливается, что если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический контроль, а также некоторые другие виды контроля и надзора - государственный санитарно-эпидемиологический надзор, пожарный надзор - осуществляются в рамках государственного строительного надзора должностными лицами органов государственного строительного надзора в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности Российской Федерации.

Фактически, это означает, что при эксплуатации любых объектов (поскольку государственный строительный надзор должен осуществляться за любыми объектами строительства) не может быть осуществлен экологический и санитарно-эпидемиологический надзор. При этом органы государственного строительного надзора осуществляют надзор в первую очередь за соблюдением строительных норм и правил, которые в большинстве своем не содержат требований в области охраны окружающей среды и здоровья населения. Таким образом, большинство объектов хозяйственной деятельности не будут проходить проверку в этой сфере.

В целом, принятие проекта Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», внесенный Депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, В.Н. Ельцовым, А.Е. Хинштейном, В.И. Шпортом, П.П. Камшиловым, может привести к нарушению конституционных и законодательно закрепленных прав граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды. Законопроект должен быть направлен на серьезную доработку с исключением целого ряда положений и серьезной корректировкой других.


Источник: http://www.greenpeace.org/russia/ru/press/reports/546989