Solaris
19 августа 2011 |
Минэкономики представило проект постановления правительства, регламентирующего создание и изменение ведомственных нормативных актов за пределами техрегулирования. Ведомство Эльвиры Набиуллиной предлагает дать ему право "сплошной" оценки воздействия на бизнес проектов этих документов, а также предлагает заблаговременно публиковать на едином интернет-сайте все проекты такого рода документов, которые крайне часто выступают как основа институционализированной коррупции в ведомствах.
Новые требования по регулированию содержатся в представленном вчера Минэкономики проекте постановления правительства РФ "О порядке разработки и утверждения нормативных правовых актов, содержащих требования в сферах, не отнесенных законодательством РФ к техническому регулированию". Речь идет о предложении Минэкономики систематизировать и централизовать процесс создания и изменения в основном подзаконных актов, оказывающих существенное влияние на работу бизнеса,— инструкций, нормативов, правил, приказов. Относительно новый для правовой системы РФ процесс создания техрегламентов исходно происходил в относительно новой "архитектуре". Касательно же прочих документов достаточно часто изменение того или иного акта волевым решением ведомства приводит в хаос рынки — сейчас их разработка и публикация, равно как и изменения, в основном регулируются внутриведомственными инструкциями.
Как указывает Минэкономики, полномочиями по принятию нормативных правовых актов (НПА) наделены 30 федеральных органов исполнительной власти, ежегодно принимается около 4 тыс. ведомственных актов, при этом во многих сферах сохраняются и подлежат применению документы, принятые еще во времена СССР (наиболее старые из действующих подобных документов относятся к началу 20-х годов XX века). В связи с этим, а также по поручению президента Дмитрия Медведева "актуальной является проблема инвентаризации" устаревших нормативов и приведение их "в соответствие современным реалиям, уровню развития науки и техники, рынков товаров и услуг, сложившейся инфраструктуры". В основном речь идет о нормах Роспотребнадзора, Росздравнадзора, структур Минсельхоза, Минздрава, Минприроды.
Как указывает Минэкономики, в частности, под требования федерального закона "О техническом регулировании" и, соответственно, процедуры нормотворчества сейчас не попадает целый ряд отраслей, например: санитарно-эпидемиологические требования, требования в области труда, безопасности промышленной и космической деятельности, функционирование единой сети связи, в области окружающей среды и т. д. В связи с этим министерство предлагает ввести общий порядок разработки и принятия федеральными органами всех НПА, которыми устанавливаются обязательные требования к производственным процесса, товарам, работам и услугам. Теперь для любых законодательных изменений разработчику придется сначала уведомить заинтересованные стороны об "идентификации проблемы" (решение которой может предусматривать введение или изменение госрегулирования), проработать "с привлечением участников рынка" возможные варианты ее решения, выбрать "лучший вариант регулирования" и только после этого подготовить проект НПА. Далее оценкой регулирующего воздействия будет заниматься уже Минэкономики в рамках оценки регулирующего воздействия.
Для того чтобы отследить все этапы состояния того или иного документа, со всеми пояснениями и заключениями от экспертов, ведомство Эльвиры Набиуллиной предлагает создать единую интернет-площадку. Кроме того, органы исполнительной власти будут обязаны утверждать трехлетние планы по актуализации законодательства в той или иной сфере, с возможностью их публичного обсуждения и ежегодным отчетом в правительство. Несмотря на то что по большей части речь идет о документах, значимых лишь для отдельных секторов рынка, в случае реализации проект Минэкономики может стать одним из самых значимых за последние годы антикоррупционных инициатив — среди четырех тысяч новых НПА и как минимум сотен поправок в них в год концентрация изменений, направленных на реализацию коррупционных схем или на предоставление конкурентного преимущества одной из компаний, существенно выше, чем в проектах постановлений правительства или в законопроектах.
|
Solaris
21 августа 2011 |
ну вот такое заключение было в итоге направлено в Минэкономразвития России
Вопрос 1.1: Согласны ли Вы с тем, что проблема недостаточного экспертного и публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования к производственным процессам, к товарам, работам, услугам существует? Является ли актуальным совершенствование процедуры? Является ли совершенствование процедур решением проблемы?
Да, но при надлежащем отношении ведомств к предписанным им обязанностям. Далеко не все, предпринимаемые Минэкономразвития России инициативы положительно реализуются сегодня на практике. Порой это все превращается в пустую формальность, как, например, произошло с экспертизой проектов НПА на коррупциогенность.
В связи с вышеизложенным и сложившимся недоверием предпринимательской общественности к соблюдению ведомствами принципов независимости и объективности в своей нормотворческой деятельности, предлагаем ограничиться процедурами ОРВ (с возможностью расширения его сферы действия в дальнейшем до публичного обсуждения проектов НПА, издаваемых не только в интересах предпринимательского сообщества), проводимых под методическим контролем Минэкономразвития России и Минюста России на едином интернет-портале.
Вопрос 1.2: Является ли предложенный перечень сфер, в отношении которых в первоочередном порядке должны вводиться дополнительные процедуры их экспертного и публичного обсуждения оптимальным? Какие иные сферы (вопросы) следует включить в этот перечень (с учетом того, что речь идет об актах, устанавливающих обязательные требования к производственным процессам, к товарам, работам, услугам)?
В целом, да.
Вопрос 2.1: Является ли предлагаемая схема оптимальной? Позволит ли она решить обозначенные проблемы? Какие дополнительные элементы процедуры могли бы существовать?
Вопрос 2.2: Должна ли предлагаемая схема распространяться на все решения в описанной выше области регулирования? Возможны ли критерии, по которым такая схема может применяться только к наиболее важным решениям, а иные решения должны приниматься в более простом порядке? Какие шаги процедуры в таком случае избыточны?
Вопрос 3.1: Существует ли в действительности проблема затрудненного доступа потенциальных участников обсуждения к информации о проектах нормативных правовых актов? Решит ли эту проблему создание единой площадки в сети Интернет? Могут ли быть иные решения? Не является ли достаточным размещение уведомления и иной информации только на сайтах федеральных органов исполнительной власти без создания специализированного портала?
Вопрос 3.3: Какими способами можно обеспечить «обратную связь» от разработчика к участникам публичного обсуждения? Является ли предлагаемая схема оптимальной? Могут ли быть иные решения, направленные на улучшение взаимодействия между разработчиком и заинтересованными лицами?
Вопрос 3.4: Как предлагаемый порядок может быть «синхронизирован» с антикоррупционной экспертизой проекта нормативного правового акта, иными инициативами в области публичного обсуждения (публичные консультации в рамках процедуры ОРВ, дискуссионные Интернет-площадки, форумы и т.п.)?
Вопрос 3.5: Имеются ли у Вас иные предложения по процедуре публичного обсуждения?
Вопрос 5.1: Следует ли устанавливать требование, согласно которому проект акта, разрабатываемый по предложенной процедуре, направляется в Минэкономразвития России на заключение об оценке регулирующего воздействия? Если да, то в чем должен состоять предмет такого заключения? Требуется ли специфика?
Вопрос 5.2: Целесообразно ли проводить ли публичные консультации при подготовке заключения об оценке регулирующего воздействия в этих случаях?
Проблема с затрудненным доступом потенциальных участников к проектам ведомственных НПА на сегодняшний день не носит столь актуального характера, поскольку в большинстве своем органы власти имеют соответствующие разделы о подготовке НПА (в качестве примера можно привести МПР России) на интернет-сайтах. Однако существует проблема с обратной связью при их обсуждении, поскольку в подавляющем большинстве своем органы власти не реагируют ни как на поступающие предложения, предпочитая их просто игнорировать.
Предлогом тому является и введенная аккредитация экспертов в целях проведения той же антикоррупционной экспертизы. Так, Общество в свое время при проведении такой экспертизы в отношении административного регламента лицензирования взрывопожароопасных объектов направляло электронно свои предложения в МПР России, однако они остались без внимания и проект был утвержден с явными ошибками. Аналогичные отзывы в Интернете поступали и от других пользователей. В центральных аппаратах ведомств сквозит довольно прохладное отношение к подобным обсуждениям-экспертизам, что чувствуется и в телефонных переговорах: от снисходительного отношения чиновников до откровенного хамства отдельных их представителей.
Одновременно процедура представляется излишне усложненной, в связи с требованиями об отдельных стадиях публичного обсуждения постановки самой проблемы необходимости принятия НПА, затем его проекта и наконец проведения ОРВ. Во внимание также следует принимать необходимость проведения и антикоррупционной экспертизы проектов, что также считаем излишним и требующим корректировки законодательства: исключения проведения таковой в отношении НПА, прошедших ОРВ. Поскольку в ходе проведения ОРВ исследуются и вопросы коррупциогенности проектов НПА.
Как показывает практика, обсуждение только лишь концепции НПА, без хотя бы его проекта, непродуктивно и часто превращается в беспредметный спор. Думается, что вполне достаточным будет ограничиться ОРВ проекта НПА на единой интернет-площадке.
В то же время для мониторинга ведомствами правоприменительной практики следует предусмотреть в рамках единого интернет-портала нормотворческой деятельности дискуссионные площадки для накапливания и обсуждения таких проблем.
Поскольку определение критериев важности тех или иных положений нетехнических НПА требует практического анализа и времени, считаем возможным ограничиться, на первоначальном этапе, тем, что выносить на публичное обсуждение следует любые правовые акты, носящие нормативный характер. Определять проект правового акта в качестве нормативного должно ответственное за его подготовку ведомство. Прямым следствием определение ведомством проекта в качестве ненормативного, будет отсутствие его регистрации в Минюсте России. А значит, такой правовой акт не может по определению создавать какие-либо права и обязанности для организаций и физических лиц, служить основанием для привлечения указанных лиц к ответственности.
Одновременно следует пересмотреть вопросы прохождения и регистрации нормативных актов в Минюсте России. Как известно, в настоящее время действующее законодательство не признает необходимости регистрации нетехнических актов в Минюсте России. Как следствие, ведомства, образно выражаясь, творят, что хотят. И очень часто такие акты в действительности претендуют на нормативный характер, однако суды фактически отказываются рассматривать иски о признании их недействительными. Поскольку тема компетентности судей в сферах, отличных от гражданского и налогового законодательства заслуживает отдельной темы. В качестве примера можно привести ситуацию с правилами промышленной безопасности – ни один акт, даже в части, так и не был признан судами недействительными, даже, несмотря на всю очевидность абсурдности этой ситуации для специалистов.
Процедура проведения в отношении нетехнического нормативного акта процедуры ОРВ во многом снимет остроту проблемы с некомпетентностью и работников Минюста России, которые не способны в полной мере дать оценку НПА, поступившему на регистрацию. Кроме того и что главное – Минюст России уполномочен лишь на проведение правовой экспертизы НПА.
В качестве предложения к оформлению проведения публичного обсуждения может стать изменение самой формы такого обсуждения. В настоящее время ОРВ, если брать опыт ее проведения, проводится в форме запроса-ответа, что создает определенные затруднения. Необходимо оформлять и направлять ответы, при этом указывая данные заявителя. Несмотря на добровольность их указания, как это заявлено формой, при их отсутствии, заключения от таких лиц, как показывает наша практика, игнорируются.
Предлагается сохранить такие формы и одновременно создать на едином интернет-портале дискуссионные площадки в формате интернет-форума. Такой интернет-форум может модерироваться в том числе с привлечением представителей общественных организаций и объединений, а также отдельных интернет-пользователей, наиболее активно проявляющих свою гражданскую позицию (на усмотрение Минэкономразвития России).
Также можно ввести вынесение предложений, поступивших в ходе обсуждения на интернет-голосование. Предложение, получившее наибольшую поддержку, подлежит обязательному рассмотрению Минэкономразвития России. При этом сохраняется возможность и право ведомства рассматривать такие предложения и вне зависимости от их рейтинга.
Вопрос 3.2: Какой способ уведомления о разработке нормативного правового акта является оптимальным? Какие сведения целесообразно отражать в уведомлении, каким устанавливать срок для принятия предложений?
Безусловно следует использовать те преимущества, которые на сегодня дает Интернет.
В целях достижения максимальной эффективности организации процедур, считаем необходимым обязательное размещение уведомлений и самих проектов на едином Интернет-портале. При этом за ведомствами сохраняется право на дублирование таких сообщений на своем сайте.
Вышеуказанное позволит привлечь максимальное количество заинтересованных пользователей, которые порой не догадываются о существовании конкретных сайтов ведомств и соответствующих разделов на них (проще отслеживать и контролировать информацию из одного места, чем каждый день анализировать десятки сайтов).
Кроме того, следует отказаться от указания в таком уведомлении на обязательность необходимости придерживаться заявленного опросника, как это делается сейчас в случае с ОРВ. Опросник должен носить лишь рекомендательный характер.
На начальном этапе, до получения единым интернет-порталом широкой огласки, предлагаем информировать общественность через СМИ, представленные в Интернете. А по наиболее значимым и через прочие формы СМИ. В противном случае можно получить незначительный эффект, который дает на сегодня единый интернет-портал Административной реформы и со всей очевидностью демонстрирует низкие рейтинги посещаемости и так и не получил хоть какой-либо информационной и общественной значимости.
Вопрос 4.1: Оправдано ли создание при ведомствах специальных экспертно-консультативных советов для рассмотрения проектов нормативных правовых актов? Каким мог бы быть состав таких советов? Должен ли он быть закреплен в едином порядке?
Вопрос 4.2.: Какой, на Ваш взгляд, может быть форма учета рекомендаций, поступивших в ходе заседаний?
Вопрос 4.3: Не является ли лучшей альтернативой привлечение к экспертизе проектов нормативных актов уже созданных или создаваемых в соответствии с законодательством о техническом регулировании технических комитетов? Какой могла бы быть роль этих комитетов в данном процессе?
Вопрос 4.4: Существуют ли альтернативные подходы, которые можно использовать для рассмотрения проектов требований нетехнического регулирования с привлечением экспертного или научного сообщества?
Анализ информации, представленной в открытом доступе и в частности в Интернете, говорит о низкой эффективности привлечения ведомствами экспертного сообщества. По инициативе сверху всеми ведомствами ранее были созданы так называемые общественные советы при ведомствах и поначалу благая инициатива попросту в итоге заглохла и превратилась в пустую формальность. Мы судим хотя бы на примере такого совета при Ростехнадзоре, который «на ура» поддерживает все инициативы ведомства (достаточно вспомнить инициативу с организацией СРО во всех сферах промышленной безопасности, где были расписаны заранее роли для всех и уже предусмотрены различные СРО по каждому поводу и без повода). В основном в состав такого совета вошли чиновники в отставке, а также представители аффилированных Ростехнадзору организаций. Не понятно кого и какую общественность представляет этот «общественный совет»?
Аналогичные претензии можно высказать и в адрес технических комитетов. Достаточно привести пример с дачей таковыми своих в подавляющем большинстве положительных заключений на проекты технических регламентов (таковые представлены на сайте Росстанадарта). Так, проект изменений в технический регламент о пожарной безопасности получил такое заключение, при том, что в ходе ОРВ он получил резко отрицательную оценку.
Следует предоставить ведомствам право создания таких советов, однако в целях проведения ОРВ такие заключения не должны иметь приоритет и должны рассматриваться как доводы, представленные тем или иным ответственным за разработку НПА ведомством, в качестве обоснования проблемы (возможно даже, что такое заключение будет обязательным для проекта НПА еще на стадии подготовки к проведению ОРВ).
Вопрос 6.1: Требуется ли актуализация требований в сфере нетехнического регулирования?
Вопрос 6.2: Какие способы такой актуализации наиболее целесообразны и применимы?
Вопрос 6.3: Является ли предложенный в проекте акта порядок актуализации требований целесообразным?
Безусловно, да, однако, существуют обоснованные опасения, что в отсутствие полного в настоящее время представления о ситуации (к таковой информации нельзя отнести имеющуюся в настоящее время у Минэкономразвития России) и единого органа контроля в этой области ведомства халатно будут относиться к своим обязанностям.
В целях подготовки к рассматриваемому проекту следовало начать с ревизии «нетехнических» НПА и выстраивании, закреплении на нормативном уровне их системы (во всем должна быть логика). На сегодняшний день накоплено громадное количество таких документов, включая советского периода, при этом точное их количество не известно. Какая-либо логическая систематизация их отсутствует. Более того, по одному и тому же вопросу могут быть приняты НПА различными госорганами и в различные периоды. Только полноценный анализ позволит добиться максимальной эффективности в систематизации НПА нетехнического характера.
Считаем необходимым для всех вновь принимаемых нетехнических НПА определить сроки их действия, по истечении которых они автоматически, в случае их неактуализации, теряют свою нормативную силу и их исполнение может производится только в добровольном порядке. Стандартизированные сроки действия тех или иных видов НПА можно определить в ходе публичных обсуждений дополнительно, с учетом сложившейся правоприменительной практики.
В случае создания единой базы таких НПА возможно такое техническое решение как сигнализация в автоматическом режиме ответственному за ведение базы ведомству об истечении срока действия НПА.
Вопрос 6.4.: Существуют ли иные проблемные вопросы, связанные совершенствованием порядка установления требований, не относящихся к сфере технического регулирования?
1. Прежде всего необходимо начать с постановки базовой проблемы в сфере нетехнического регулирования, что показательно и следует хотя бы из самого определения таких НПА – «нетехнические». Минэкономразвития России не смогло подобрать иной, более подходящий термин в связи с наличием проблемы разграничение сфер нетехнического нормативного регулирования от прочих, также не связанных с техническим регулированием (собственно нормативное регулирование – законы, постановления, инструкции).
В связи с вышеуказанной проблемой, а также сложившейся негативной практикой ведомственного нормотворчества, которое в настоящее время фактически ни как не регламентируется и неподконтрольно, предлагается издание на базе Федерального закона от 28.12.2010. № 390-ФЗ "О безопасности" (который в настоящее время практически нормативно не наполнен и не играет какой-либо существенной регулирующей роли) новой его редакции, где бы были определены вышеозначенные направления нетехнического регулирования и основные требования по изданию таких НПА и негативные последствия их несоблюдения.
2. В законе необходимо определить орган власти, ответственный за регистрацию таких НПА (предлагается Минюст России) и ведение их единой базы (собственно разработка правовой базы и ее техническая поддержка может быть отдана на конкурсной основе на аутосорсинг), включая интернет-версию с открытым доступом. В настоящее время чрезвычайно актуальным является доступ пользователей к техническим и нетехническим нормативным актам, особенно изданным в советский период времени. Ведь, несмотря даже на состоявшиеся судебные решения так, до сих пор, и не создана в открытом доступе полноценная база ГОСТ и ГОСТ Р, что включает в себя не только собственно их накопление, но и тематическую систематизацию (как это сделано в СПС Консультант+ и Гарант).
Считаем необходимым определить в законе обязательность опубликования нетехнического НПА, после его принятия, не только в печатных изданиях, но и в интернет-базе НПА. Последнее является необходимым условием для придания такому НПА легитимности, не включенный НПА не порождает прав и обязанностей и не может являться основанием для привлечения к ответственности.
3. Следует четко провести различие между техническими и нетехническими НПА, в т.ч. по форме, запретив называть последние ГОСТ, сводами правил, стандартами организаций и т.д. Надзорные органы порой ссылаются на такие документы при проведении проверок, при том, что далеко не все из них имеются в открытом и свободном доступе. В качестве такого примера можно привести Инструкцию по осуществлению государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, утв. приказом МПР России от 01.03.2011 № 112, где по тексту упоминаются ГОСТ как нормативное основание для требований.
Структура и наименование нетехнических документов должны быть максимально унифицированы, понятийный аппарат выверен – у каждого вида должна быть своя сфера применения и закреплены на нормативном уровне, по конкретным ведомствам. Например, не вызывает двусмысленности в понимании НПА «инструкция», однако существуют и рабочие документы (РД), а также ряд других специфических нетехнических НПА, с довольно экзотическими названиями, но, по сути, являющиеся инструкциями, т.е. НПА, определяющим последовательность организации и осуществления деятельности. Все это снизит риск путаницы, и будет способствовать лучшему восприятию таких НПА правоприменителями. Проект указанной структуры нетехнических НПА можно также вынести на ОРВ.
Мы предлагаем пойти еще на более радикальный шаг, что решит саму проблему унификации в наименовании нетехнических НПА. Принимая во внимание, что в основном все нетехнические НПА направлены на обеспечение безопасности в означенных в запросе сферах, их перечень определился за годы, обозначить все нетехнические НПА как – Стандарт безопасности (СБ) (например, Стандарт безопасности труда, Стандарт промышленной безопасности, Стандарт санитарной безопасности и т.д.) и Нормативы безопасности (НБ), в тех случаях когда нормируются конкретные показатели безопасности, имеющие меры измерения (например, Нормативы санитарной безопасности производственных помещений или Нормативы содержания вредных веществ в сбросах в водные объекты).
4. Также необходимо максимально исключить возможность издания разными ведомствами нетехнических НПА в одной области (сфере) регулирования (например, вопросы охраны труда или промышленной безопасности), что позволит избежать в принципе конкуренции между ведомственными актами и противоречий.
Так, например, в сфере строительства вопросы пожарной безопасности регулируются СНиП, НПБ, ППБ и правилами промышленной безопасности, а также различными ГОСТ и ГОСТ Р. Между указанными актами нередко наблюдается противоречие и как минимум дублирование. Складывается конкуренция среди нетехнических НПА, что не способствует полноценному уяснению правовых норм, пониманию их иерархии.
Здесь возможно прибегнуть к определению в качестве издающего НПА госоргана лишь одного из них, все прочие могут выступать лишь с инициативой издания НПА, либо внесения в него изменений. В качестве примера можно привести инициативу Мисоцздравразвития России по наведению порядка в сфере НПА, регулирующих вопросы охраны труда и отраженную в Положении о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, утв. постановлением Правительства России от 27.10.2010 № 1160.
5. В тех случаях, когда уровень безопасности имеет конкретные измерительные характеристики (например, уровень загрязняющего вещества не должен превышать более чем конкретного количества) и вариант его достижения не носит безальтернативный вариант для субъектов экономической деятельности, возможно использование базовой методики технического регулирования – закрепление норматива (показателя) безопасности, но не способа решения.
В вышеуказанных случаях, во исполнение того или иного норматива безопасности (НБ) возможно издание ведомствами документов, имеющих статус аналогичный национальным стандартам в сфере технического регулирования. Такой документ не будет иметь нормативного, обязательного характера, а будет служить лишь методической рекомендацией, пособием. Базой для разработки таких документов может служить наилучшие доступные технологии, опыт работы различных организаций (нечто подобное МПР России сегодня пытается ввести в сфере природопользования и экологии).
|
