Аудитор Счетной палаты: необходимо изменить параметры нацпроекта "Экология"

Михаил Мень в интервью порталу "Будущее России. Национальные проекты" рассказал о строительстве очистных сооружений на Волге, трудностях с реализацией реформы по обращению с отходам, а также предложениях по совершенствованию мероприятий нацпроекта "Экология"

Проблема экологии остается в России одной из самых острых, вопросы чистого воздуха, свалок, очистки рек должны быть решены в рамках профильного нацпроекта. Достаточно ли мероприятий национального проекта "Экология" для борьбы с лесными пожарами, какой из входящих в него федеральных проектов оказался самым успешным и как можно усовершенствовать сам нацпроект, в интервью порталу "Будущее России. Национальные проекты", оператором которого является ТАСС, рассказал аудитор Счетной палаты Михаил Мень, курирующий расходование средств федерального бюджета в сфере природопользования и АПК.


— Как исполнялся нацпроект в январе-мае? Сколько средств было освоено?

— Приходится констатировать низкое кассовое исполнение на начало этого года. По состоянию на 1 апреля оно составило 5,9% (всего предусмотрено 95,4 млрд рублей).

— В прошлом году Счетная палата также отмечала невысокие показатели. В чем причины?

— Конечно, нужно учитывать сложившуюся эпидемиологическую ситуацию и, как следствие, определенный риск неосвоения расходов. Но мы и до начала пандемии отмечали, что есть проблемы. Также видим, что повышаются риски снижения деловой и инвестиционной активности, а в мероприятиях нацпроекта запланировано серьезно задействовать средства частных инвесторов. Это вдвойне осложняет ситуацию. Очевидно, будет перенос сроков строительства объектов, которые требуют проведения экологической экспертизы и главгосэкспертизы. Вероятно, будет перенос начала реформ по экологической модернизации промышленности с переходом на наилучшие доступные технологии (НДТ) из-за продления действия старой разрешительной документации, а следовательно, снижение объемов дохода региональных бюджетов (субъектов РФ, муниципальных районов, городских округов) от платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Помимо этого проверка выявила, что уже изначально в нацпроект были заложены определенные риски. Возьмем, например, федеральный проект "Оздоровление Волги" (входит в нацпроект "Экология". — Прим. ред.). С бассейном реки связаны 29 субъектов, а в федпроекте заложено строительство очистных сооружений только в 16 регионах. Это создает риск недостижения цели по экологическому оздоровлению Волги.

— Какой из федеральных проектов в рамках нацпроекта "Экология" можно считать образцовым?

— К сожалению, пока не видим образцового исполнения федеральных проектов. По всем экологическим федеральным проектам Счетная палата отмечает риски недостижения установленных целей. Исключение составляет федпроект "Сохранение лесов", здесь и касса очень высокая — 99,9 %, и из шести показателей проекта пять выполнено. Может быть, он и не образцовый, но на твердую четверку тянет.

— При этом сейчас лето — костры, жара, грозы, высокая пожарная опасность. Как вы оцениваете противопожарную составляющую федерального проекта "Сохранение лесов"?

— По итогам проверок Счетная палата неоднократно обращала внимание на основные причины сложившейся ситуации с лесными пожарами, которые связаны в том числе с нехваткой финансирования и отсутствием необходимой лесопожарной техники и оборудования. Последствия выражаются в миллиардах ущерба лесному хозяйству. В период с 2017 по 2019 год число лесных пожаров выросло на 33% и в 2019-м составило 13,6 тыс. В рамках федерального проекта "Сохранение лесов" в 2019–2020 годах в приоритетном порядке регионам выделены средства на техническое оснащение субъектов в размере 9,6 млрд рублей. В этом году запланирована проверка по оценке эффективности расходования бюджетных средств, выделенных на приобретение лесопожарной техники.

— А какие из федпроектов вызывают ваши наибольшие опасения?

— По результатам 2019 года шесть из 11 федеральных проектов имели крайне низкое кассовое исполнение. Например, по федеральному проекту "Внедрение НДТ" оно составило 0%. Это очень важная и чисто административная задача, не требующая серьезных бюджетных инвестиций. Исполнение федпроекта "Комплексная система обращения с ТКО" — 5,5%, "Сохранение биоразнообразия" — чуть больше 31%. Всего за прошлый год не освоено почти 19 млрд рублей, из них больше половины приходится на ТКО (57,3%, или 10,7 млрд рублей).

— В чем причина такого уровня исполнения?

— Что касается федпроекта по ТКО (57,3%, или 10 744,1 млн рублей), то причина в том, что Минприроды не профинансировало в полном объеме расходы на деятельность ППК "Российский экологический оператор" и поздно утвердило правила предоставления субсидии из федерального бюджета. Мы понимаем, что в ППК "РЭО" шла долгая перезагрузка, связанная с заменой руководителя. Но почему дальше заминка? Считаем, что работу можно организовать более эффективно.

Что касается проектов "Оздоровление Волги" (19,9%, или 3729,2 млн рублей), "Сохранение озера Байкал" (8,5%, или 1597,2 млн рублей) и "Чистая вода" (7,7%, или 1443,3 млн рублей), то причина в основном в том, что не всегда все грамотно распланировано по срокам и прописанные в правилах требования не всегда отражают чаяния субъектов. К тому же идеально было бы, чтобы регионы сначала самостоятельно разрабатывали проектно-сметную документацию, что, в свою очередь, будет четко свидетельствовать о том, что они готовы к выполнению этих задач. Это как раз и демонстрирует отсутствие согласованности между федеральным и региональным уровнями в этом вопросе.

Из средств федерального бюджета на реализацию нацпроекта "Экология" в 2019 году направлено более 55 млрд рублей, но треть из них (почти 34%) не освоено. Значит, было низкое качество проработки вопросов при подготовке проекта. Имеет место и неготовность регионов. Так, например, анализ федеральных проектов показал недостаточную обоснованность базовых и плановых значений показателей. Отдельные показатели установлены при отсутствии мероприятий, обеспечивающих их достижение. В федеральных проектах не запланированы мероприятия по развитию отраслевых научных исследований, разработке и внедрению технологий, подготовке высококвалифицированных кадров.

Кроме того, мы наблюдаем недостаточную координацию деятельности с регионами как при подготовке нацпроекта, так и при его реализации. По большинству федеральных проектов значения результатов и показателей не согласованы с регионами, для которых они установлены. Не обеспечены должное взаимодействие с бизнесом и анализ результативности выполняемых им мероприятий, что приводит к низкой инвестиционной активности и вовлеченности. Механизмы привлечения внебюджетных средств оказываются невостребованными ввиду их сложности.

И наконец, такой исключительно управленческий пример: изначально Минприроды России создало проектный офис федерального проекта "Чистая страна", входящего в состав нацпроекта "Экология", на базе ФГБУ "ВНИИ Экология". Однако в ходе реализации проекта было принято достаточно неожиданное решение о переводе проектного офиса в Уральский институт региональных экологических проблем, который имеет в Москве только представительство. Такие административные действия создают риски снижения темпов реализации проекта.

— Вы отметили трудности с работой "Российского экологического оператора". Потом возник коронавирус и проблемы у региональных операторов. Почему буксует мусорная реформа?

— В первую очередь нужно обратить внимание на территориальные схемы — главный управленческий документ этого федерального проекта. Анализ данных, представленных 67 регионами в части региональных программ и территориальных схем — основных документов развития отрасли в регионах, — показал, что они нуждаются в существенной доработке.

Несмотря на законодательно установленную обязанность до 1 января 2020 года актуализировать территориальные схемы, по состоянию на 1 февраля 26 субъектов этого не сделали. Только 39 регионов предусмотрели мероприятия по внедрению раздельного сбора отходов, 24 провели анализ состава отходов. Что касается федеральной терсхемы, мы сейчас начали ее изучать. И основные выводы у нас впереди. Но уже можно говорить о том, что федеральная схема пока не в полной мере стала регламентирующим документом для всей страны, а скорее является определенной компиляцией региональных схем, не всегда связанных друг с другом.

И самое главное, не делается следующее: нам нужно учиться не только утилизировать мусор, но и меньше его производить. Нужны программы по сокращению количества отходов, в том числе стимулирование использования экологически чистых и многооборотных товаров, тары и упаковки. Обратите внимание, что в странах Евросоюза одноразовый пластик уже почти не используется в розничной торговле. Вместо него бумага. Именно пластик создает основную проблему при утилизации. Сокращение бытовых отходов не требует огромных бюджетных инвестиций, нужны решения по ограничению использования пластика.

Второе — это расширенная ответственность производителя (РОП). Экологический сбор на всю нашу огромную страну составляет всего около 3 млрд рублей. Только Минприроды подошло к решению этого вопроса до начала пандемии, как встретило сопротивление крупных корпораций, которые производят упаковку. Но здесь необходимо принятие новых решений по РОП, чтобы экосбор составлял не 3 млрд, а совершенно другие средства, которые можно направить на реформу.

Третье — тарифное регулирование региональных операторов. Федеральная антимонопольная служба уже кое-что сделала в этом направлении, но не в полной мере. У людей по-прежнему нет четкого понимания, как формируется тариф. Нужна прозрачная формула, поскольку тарифы очень разнятся от региона к региону.

По федеральному проекту "Комплексная система обращения с отходами" существует риск сохранения уровня захоронения основного объема ежегодно образующихся коммунальных отходов. Сегодня он составляет порядка 90%. А это отходы, которые направляются на полигоны и свалки, выделяющие свалочный газ, в свою очередь негативно влияющий на качество воздуха, которым мы все дышим. Вместе с тем уже сегодня есть проблема с недозагрузкой существующих перерабатывающих мощностей и одновременно нехваткой мощностей утилизации отходов. Очевидно, что отсутствие сопряженных решений в данных направлениях формирует зону риска эффективности работы и создаваемых мощностей. Как следствие — средства бюджета будут использованы без достижения результата! Все это как раз и должно быть учтено в федеральной территориальной схеме.

— А если нет средств от экосбора, то за счет чего ликвидировать свалки по проекту "Чистая страна"? Получается, всё из федерального бюджета?

— В части "Чистой страны" мы также отмечаем существенные риски в достижении целей. Напомню, целью федерального проекта, соответствующей 204-му указу президента, является ликвидация всех выявленных на 1 января 2018 года несанкционированных свалок в границах городов. По данным Росприроднадзора, на момент формирования национального проекта "Экология" на территории субъектов насчитывались 8323 свалки, из которых 916 находятся на территории населенных пунктов, входящих в состав городских округов в 68 субъектах. В то же время проект предполагает ликвидацию и рекультивацию только 191 свалки в границах городов на территории 51 региона. Таким образом, даже при успешной реализации проекта поставленная цель достигнута не будет.

Сегодня по этому федеральному проекту сдаются первые объекты. Мы будем изучать этот первый большой опыт, чего удалось добиться. В случае их успешной реализации технические решения, опробованные на практике в этом проекте, можно будет применять как наилучшую доступную технологию.

— Общественники также выдвигают ряд замечаний к федпроектам. Некоторые можно назвать техническими, а некоторые принципиально их изменят и улучшат для граждан. В частности, ОНФ предлагает распространить проект "Чистый воздух" с 12 нынешних городов на 46, где, по данным Росгидромета, самое большое загрязнение.

— Мы считаем, что на перспективу надо было закладывать в проект все 46 городов, отмеченных Росгидрометом. Нужно добиваться здесь большего финансирования. Мы всё понимаем, есть ограничения бюджетных средств. Но, значит, нужно было настаивать, чтобы именно на этот проект было выделено большее финансирование. Президент сегодня уделяет очень большое внимание экологическим проблемам. И Счетная палата только помощник в этом для Минприроды. Как я уже говорил, нацпроект нуждается в существенном изменении. И мы готовы в диалоге с Минприроды и общественностью с учетом сложившейся ситуации вырабатывать наиболее оптимальные решения, обеспечивающие вклад в достижение национальных целей.

— Есть ли у вас предложения по совершенствованию мероприятий нацпроекта?

— Безусловно. По нашему мнению, необходимо существенно изменить параметры проектов и усилить компетенции участников нацпроекта по управлению рисками. В настоящее время по поручению председателя Счетной палаты Алексея Кудрина с экспертами нашего ведомства обсуждаются основные возможные изменения в федеральные проекты, начиная с состава и срока исполнения мероприятия и заканчивая показателями. Как только наши предложения будут окончательно сформулированы, мы их направим в профильные министерства. На наш взгляд, нужно обязательно проводить работу по выявлению и тиражированию лучших региональных практик. Ну и конечно, нацпроекту не хватает информационной открытости. Важно, чтобы люди знали и понимали, какие меры принимаются государством для улучшения экологической ситуации в каждом регионе нашей страны.

Беседовал Игорь Ермаченков