Всегда ли правомерны предписания надзорных органов по оборудованию мест отбора проб на источниках выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух?

Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 02 августа 2018 года по делу № А47-14861/2017

Предмет спора: о признании недействительными предписания и представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Суть спора: ООО "Газпром добыча Оренбург" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с требованиями к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Оренбургской области (далее - Управление, заинтересованное лицо) о признании недействительными предписания от 11.10.2017 года № ПН/Э-228-1 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, представления от 01.11.2017 года № 03-248/2017 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Решение суда: Заявленные требования удовлетворить частично.

Фабула дела: Руководителем Управления 31.08.2017 года издан приказ № ПН/Н-228 органа государственного контроля (надзора) о проведении плановой выездной проверки юридического лица в отношении ООО "Газпром добыча Оренбург".
По результатам проверки 11.10.2017 года составлен акт проверки соблюдения требований природоохранного законодательства Российской Федерации № ПН/Н-228. Проверкой установлено, что отобрать пробы промышленных выбросов на территории газоперерабатывающего завода от источников № 0040 (дымовая труба печи колонны стабилизации 732 П-01) и № 0041 (дымовая труба печи рибойлера 741П-01), на территории гелиевого завода от источников выбросов (установки У-31/32, У-22, У-25) не представилось возможным ввиду отсутствия оборудованных точек отбора проб.
По результатам проверки обществу 11.10.2017 года выдано предписание № ПН/Э-228-1 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, которым предписано в срок до 01.04.2019 года обеспечить оборудование мест отбора проб на источниках выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух газоперерабатывающего и гелиевого заводов в соответствии с ГОСТ 17.2.4.06-90 "Охрана природы. Атмосфера. Методы определения скорости и расхода газопылевых потоков, отходящих от стационарных источников загрязнения", ОНД-90 "Руководство по контролю источников загрязнения атмосферы".
Постановлением старшего государственного инспектора Оренбургской области, и.о.начальника отдела экологического надзора Управления Бижанова А.С. от 01.11.2017 года № 03-248/2017 о назначении административного наказания общество привлечено к административной ответственности по ст. 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей за нарушение требований природоохранного законодательства - не обеспечение должным образом оборудованных точек отбора проб промышленных выбросов от источников.
Также обществу внесено представление от 01.11.2017 года № 03-248/2017 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, которым заявителю предложено усилить контроль руководящего состава за работой подчиненных; провести разъяснительную работу среди работников предприятия, ответственных за соблюдение природоохранного законодательства, о недопустимости совершения указанных нарушений.

Правовое обоснование: Частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований, орган, проводивший проверку вправе выдать проверенному лицу предписание об устранении выявленных нарушений и принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений.
В соответствии со статьей 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.
Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.
Согласно абз. 4 п. 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 года № 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", отдельное обжалование представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.
Пунктом 1 ст. 15 Федерального закона от 04.05.1999 года № 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон об охране атмосферного воздуха) определено, что в целях предупреждения вредного воздействия на атмосферный воздух в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, устанавливаются обязательные для соблюдения при осуществлении хозяйственной и иной деятельности требования охраны атмосферного воздуха, в том числе к работам, услугам и соответствующим методам контроля, а также ограничения и условия осуществления хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух.
В силу п. 1 ст. 30 Закона об охране атмосферного воздуха, юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие стационарные источники, обязаны осуществлять учет выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников, проводить производственный контроль за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.
ГОСТ 17.2.4.06-90 "Охрана природы. Атмосфера. Методы определения скорости и расхода газопылевых потоков, отходящих от стационарных источников загрязнения" утвержден и введен в действие Постановлением Государственного комитета СССР по охране природы от 03.07.1990 года № 27, дата введения в действие - 01.01.1991 года.
ГОСТ 17.2.4.06-90 устанавливает методы определения скорости и объемного расхода газопылевых потоков (далее - газов), отходящих от стационарных источников загрязнения в газоходах и вентиляционных системах со скоростью не менее 4 м/с.
Пунктами 2.1. - 2.3. ГОСТ 17.2.4.06-90 определено, что измерения проводят при установившемся движении потока газа. Измерительное сечение следует выбирать на прямом участке газохода на достаточном расстоянии от мест, где изменяется направление потока газа (колена, отводы и т.д.) или площадь поперечного сечения газохода (задвижки, дросселирующие устройства и т.д.). Отрезок прямого участка газохода до измерительного сечения должен быть длиннее отрезка за измерительным сечением. Минимальная длина прямого участка газохода должна составлять не менее 4 - 5 эквивалентных диаметров, если условие минимальной длины не может быть обеспечено, то следует увеличить количество точек измерений в два раза.

Указанным ГОСТ 17.2.4.06-90 не предъявляются требования к размеру поперечного сечения газохода.

Постановлением Госкомприроды СССР от 30.10.1990 года № 8 введен в действие с 01.01.1991 года Общесоюзный нормативный документ "Руководство по контролю источников загрязнения атмосферы" ОНД-90.
Из п.п. 5.1. ОНД-90 следует, что система контроля источников загрязнения атмосферы представляет собой совокупность организационных, технических и методических мероприятий, направленных на выполнение требований законодательства в области охраны атмосферного воздуха, в том числе на обеспечение действенного контроля за соблюдением нормативов предельно допустимых выбросов.

Как следует из. п.п. 7.1.2.1. ОНД-90, все измерения (скорости, температуры, давления, влажности потока и концентрации источников загрязнения атмосферы) проводят в установившемся потоке газа. Место для измерения выбирают на прямолинейном участке газохода, по возможности ближе к устью выбросной трубы, на прямолинейном участке длиной 8 - 10 наибольших линейных размеров поперечного сечения (ЛРС), причем длина прямолинейного участка до места замера должна быть не менее 5 - 6 ЛРС. Не следует выбирать места измерения вблизи от изменений сечения, поворотов газоходов, арматуры, вентиляторов и т.п., создающих аэродинамические сопротивления, так как возмущения потоков отражаются на точности замеров.

Согласно п. 8 ОНД-90 все термодинамические параметры потока целесообразно измерять одновременно в одном и том же мерном сечении газохода. Так как эти измерения необходимы не только для определения объема отходящих газов, но и для отбора проб аэрозольных частиц, место измерения параметров газовых потоков предпочтительно выбирать на вертикальных участках газоходов при установившихся потоках газов. Принимается, что поток газа имеет ламинарный характер, если точки замера расположены на расстоянии пяти-шести диаметров газохода после места возмущения и трех-четырех диаметров газохода до места возмущения (задвижка, дроссель, повороты, вентиляторы и т.д.). Если нельзя выбрать мерное сечение, отвечающее этим требованиям, то можно проводить измерения на прямолинейном участке газохода, разбив его в соотношении приблизительно 3:1 в направлении движения газового потока.

В п. 9 ОНД-90 указано, что определение массовых выбросов загрязняющих веществ является основной задачей инспекционного контроля источников загрязнения атмосферы и может быть произведено на основе непосредственного измерения концентраций загрязняющих веществ и скорости потока в источниках загрязнения атмосферы или с использованием расчетных методов определения массовых выбросов.
Во всех возможных случаях при определении массовых выбросов следует предполагать непосредственное измерение с использованием инструментального или инструментально-лабораторного методов.
В силу п.п. 9.1.1. ОНД-90, время измерения массового выброса загрязняющих веществ (в граммах в секунду) выбирают исходя из характера технологического процесса и его суточного хода так, чтобы измеряемый интервал совпал с периодом максимального выброса.
Размер массового выброса загрязняющих веществ зависит от их концентрации и объема отходящих газов. Последний, в свою очередь, зависит от скорости потока газа и площади сечения газохода.
С учетом анализа проекта ПДВ Общества, по источникам выделения загрязняющих веществ (дымовая труба печи рибойлера 741-П01, дымовая труба блока печи подогрева азота регенерации 570 П-01-01 участок У-25) скорость и объемный расход газопылевых потоков подлежат определению в соответствии с ГОСТ 17.2.4.06-90, а температура, давление, влажность потока и концентрация источников загрязнения атмосферы - в соответствии с ОНД-90. По источникам выделения загрязняющих веществ (дымовая труба печи колонны стабилизации 732-П01, дымовая труба блока печи подогрева азота 654 П-01-01 участок У 31/32, дымовая труба блока печи подогрева азота 454 П-01-01 участок У-22) скорость и объемный расход газопылевых потоков не могут быть определены в соответствии с ГОСТ 17.2.4.06-90 и ОНД-90.
Следовательно, оспариваемые предписание от 11.10.2017 года № ПН/Э-228-1 и представление от 01.11.2017 года № 03-248/2017 в части обязания ООО "Газпром добыча Оренбург" оборудовать места отбора проб на следующих источниках выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух: дымовая труба печи колонны стабилизации 732-П01, дымовая труба блока печи подогрева азота 654 П-01-01 участок У 31/32, дымовая труба блока печи подогрева азота 654 П-01-01 участок У 22; обязании ООО "Газпром добыча Оренбург" принять меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений, выразившихся в не обеспечении оборудованных точек отбора проб промышленных выбросов от следующих источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух: дымовая труба печи колонны стабилизации 732-П01, дымовая труба блока печи подогрева азота 654 П-01-01 участок У 31/32, дымовая труба блока печи подогрева азота 454 П-01-01 участок У 22, не основаны на положениях ст. 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, части 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", пункта 1 ст. 15, ст. 25, пункта 1 ст. 30, пункта 1 ст. 67 Закона об охране атмосферного воздуха, ГОСТ 17.2.4.06-90, ОНД-90.
Заявленные требования в указанной части подлежат удовлетворению.
При принятии решения арбитражным судом не принимается довод заявителя о том, что оборудование точек отбора проб промышленных выбросов на источниках выделения загрязняющих веществ сопряжено с внесением кардинальных изменений в проектную документацию оборудования, требует значительных финансовых вложений, общество не является их собственником.
Обществом осуществляется эксплуатация источников выделения загрязняющих веществ, следовательно, на него распространяются требования, установленные ст. 3 Закона об охране окружающей среды, пунктом 1 ст. 15, ст. 25, пунктом 1 ст. 30, пунктом 1 ст. 67 Закона об охране атмосферного воздуха, ГОСТ 17.2.4.06-90, ОНД-90.
Довод общества о том, что ГОСТ 17.2.4.06-90 и ОНД-90 не подлежат применению в силу пункта 1.1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не основан на нормах действующего законодательства.
Согласно указанной норме, при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР, а также выполнение требований нормативных документов, обязательность применения которых не предусмотрена законодательством Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 года № 184-ФЗ "О техническом регулировании" установлено, что со дня вступления в силу настоящего Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений.

Решение принято судом первой инстанции