О некоторых принципах управления охраной окружающей среды и осуществления экологического контроля в России

Сфера охраны окружающей среды в России со времен принятия постановления Политбюро ЦК КПСС «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» 1988 года побила все рекорды по деградации нормативно-правового регулирования, претерпевая ежегодные изменения в худшую сторону. Нестабильность законодательства в этой сфере, его декларативность, сложность и противоречивость, отсутствие корреляции со смежными областями права привели к правовому нигилизму по отношению к требованиям природоохранного законодательства, резкому снижению престижа природоохранной работы в обществе. Продолжением указанного курса является ликвидация самостоятельного комитета по экологии в составе Государственной Думы ФС РФ.
Отсутствие специалистов (понимающих экологические проблемы и знающих пути их решения) среди лиц, принимающих решения на федеральном уровне, мощное промышленное лобби не позволили создать эффективную систему экологического контроля и управления в период становления неокапитализма, но катастрофическая ситуация с заболеваемостью и смертностью населения страны, глобальные климатические изменения поставили перед Советом безопасности России вопрос об обеспечении экологической безопасности. Публичные высказывания руководства страны по проблемам экологии позволяют надеяться, что в решении этих проблем будет проявлена системная и долговременная политическая воля, и охрана окружающей среды будет входить в приоритет не только международной, но и национальной политики.
Итак, первоочередной мерой в этом направлении, по нашему мнению, должна быть, несомненно, кодификация экологического законодательства при восстановлении принципа приоритета экологии над экономикой (действовавшего в предыдущей редакции ФЗ <Об охране окружающей среды>) и приведение в соответствии с Экологическим кодексом РФ природноресурсного, гражданского, градостроительного, налогового, бюджетного и иного смежного законодательства. Упорядочением правового поля должен заниматься, как представляется, восстановленный комитет по экологии ГД ФС РФ с реально действующим экспертно-консультативным органом - Высшим экологическим Советом законодательного органа. Однако настораживает, что в ближайших планах профильного Думского комитета отсутствуют какие-либо важные законопроекты в сфере охраны окружающей среды.
В системе исполнительной власти в настоящее время отмечается дублирование функций экологического контроля (надзора) и управления охраной окружающей среды различными органами федерального и регионального уровней при полном отсутствии ответственности за состояние окружающей среды какого-либо из этих органов. При этом, такие органы как Росприроднадзор, Ростехнадзор и природоохранные органы субъектов федерации контролируют почти полностью совпадающие вопросы. Помимо указанных органов отдельными функциями контроля, надзора, разрешительными или согласовывающими функциями в сфере экологии и природопользования обладают Роспотребнадзор, Госкомрыболовство РФ, МЧС РФ, Россельхознадзор, агентства МПР РФ и другие (всего 12). При этом совершенно правильно ставился (!?) вопрос о воссоздании (на базе Росприроднадзора) Госкомэкологии России, которому целесообразно было бы передать основную часть контрольных функций, функций управления окружающей средой и государственной экологической экспертизы (при восстановлении ее статуса для всех проектов намечаемой хозяйственной деятельности), расчетов и взыскания экологического ущерба и т.д. Однако, Президент и Правительство РФ пошли по уже испытанному пути, объединив не только в законодательной, но и в исполнительной власти экологию и управление природными ресурсами. При этом в ведении нового Министерства природных ресурсов и экологии РФ оказались Росгидромет и Ростехнадзор, которым сам бог велел быть вневедомственными. Первый из этих органов сейчас будет служить интересам нового ведомства, а второй большей частью не имеет отношения к природным ресурсам. Видимо, не пройдет и полгода, как эти органы будут изменены в статусе и функциях.
Считаем также необходимым поддержать предложение о возложении ответственности за экологическую ситуацию в регионах на губернаторов и о введении показателей эффективности природоохранной деятельности органов местного самоуправления и органов власти регионов в статистическую отчетность. Радует, что предметом контроля со стороны Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах стала наконец-то и экология. И совсем не радует, что из ведения нового министерства исключены леса и животных мир.
Учитывая, что большая часть субъектов федерации не справилась с функциями управления природопользованием (лесами, водными объектами, ОПИ и т.д.), что подтверждается почти повсеместной деградацией состояния всех природных сфер, есть смысл в объединении функций управления природопользованием через Главные управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР РФ по федеральным округам.
Как показала практика, эксперимент по объединению надзора по промышленной и экологической безопасности в рамках Ростехнадзора показал себя положительно и это направление следует сохранить и акцентировать. При этом Ростехнадзор, как представляется, должен лишиться несвойственных ему функций администрирования платежей за негативное воздействие на окружающую среду, оставив за собой именно надзорные и разрешительные функции в сфере лицензирования обращения с опасными отходами, при выбросах в атмосферу, сбросах в водные объекты, вредных физических воздействиях (при согласующей функции Росприроднадзора). Но, увы, данный эксперимент соединения промышленного и экологического вневедомственного надзора «почил в бозе» и министерство готовит решение о передаче всех экологических полномочий Росприроднадзору, что тоже имеет свои положительные стороны. Однако остается проблема надзора за реализацией градостроительных проектов в части обеспечения экологической безопасности, что входит в компетенцию Ростехнадзора и региональных органов госархстройнадзора.
Самым сложным представляется разграничение функций в данной сфере с соответствующими органами субъектов федерации. Поскольку охрана окружающей среды является согласно Конституции РФ предметом совместного ведения, а разграничить функции экологического контроля между федеральными органами власти и субъектами федерации фактически невозможно, представляется наиболее эффективным воссоздание территориальных подразделений Министерства двойного подчинения, но существующее законодательство это сделать не позволяет. При современной системе управления в порядке временной меры можно рекомендовать включение в функций территориальных органов Росприроднадзора координации контрольно-надзорной и разрешительной деятельности в регионах, для чего предусмотреть возможность создания и утверждения Министерством региональных Координационных советов по природопользованию и охране окружающей среды. В идеальном варианте целесообразно развести функции лицензирования и надзора с тем, чтобы снизить потенциальную коррупционную опасность такой деятельности. Иначе орган, выдающий разрешения на природопользование, проверяющий соблюдение их условий и заинтересованный в наибольшем сборе платежей за негативное воздействие на окружающую среды и штрафов, будет работать на ведомственные интересы, а не на конечный результат - стабилизацию экологической ситуации в России. При этом плановые проверки природопользователей по вопросам охраны окружающей среды и рационального природопользования должны быть комплексными с участием иных контрольно-надзорных органов, органов местного самоуправления при координирующей роли органов Росприроднадзора. Компетенцию Ростехнадзора и Росприроднадзора, контрольного органа субъекта федерации по рассмотрению административных дел в сфере охраны окружающей среды следует разграничить по соответствующим статьям КоАП РФ. Территориальные управления Росприроднадзора должны иметь функции надзора на эффективностью деятельности соответствующих органов власти субъектов федерации, для чего следует утвердить порядок такого надзора.
В связи с тем, что перечень объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю, невозможно составить и периодически утверждать Правительством РФ (этот перечень фактически изменяется ежедневно), есть смысл законодательно закрепить функцию утверждения такого перечня за Министерством или Росприроднадзором.
Отдельным вопросом целесообразно рассмотреть возможность Росприроднадзора эффективно управлять собранными в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду финансовыми средствами. Инструментом для достижения этой цели могут стать соответствующие федеральные и региональные целевые программы, выполнение которых необходимо поставить под общественно-научный контроль.
Эффективность государственного, производственного и общественного экологического контроля напрямую связана с формированием и развитием рынка экологических работ и услуг (ст. 17 ФЗ <Об охране окружающей среды), однако есть необходимость скорректировать усилия контролирующих органов в работе на конечный результат- внедрение наилучших существующих технологий, модернизацию экономики, развитие индустрии производства природоохранного оборудования и как прямое следствие указанного - на улучшение экологической ситуации по всем природным сферам. Весьма перспективен недействующий пока в России правовой механизм обязательной экологической сертификации, аудита и страхования экологических рисков.
Особого внимания требует контрольная функция проверки государственной статической отчетности по вопросам охраны окружающей среды и природопользования и достоверности расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду. Проблема повсеместной фальсификации гостатотчетности 2-тп (отходы), 2-тп (водхоз), 2-тп (воздух) и др. не позволяет разработать эффективные экологические программы как на федеральном, так и на местных уровнях и дезориентирует органы власти.
Практика применения Водного и Лесного кодексов РФ показала крайнюю необходимость изменения отдельных положений этих законодательных актов, либерализовавших правоотношения в этих природных сферах и снизивших при этом эффективность экологического контроля. С целью сокращения контролирующих инстанций и числа проверок целесообразно исключить из перечня видов экологического контроля муниципальный контроль или, как минимум, оставить эти функции для крупных городов.
Проблемы окружающей среды невозможно решать без участия населения, без резкого подъема престижа природоохранной деятельности. То есть, статус общественного экологического контроля должен быть повышен, порядок его проведения регламентирован, введены меры морального и материального стимулирования общественных экологических инспекторов. Общественные советы по экологической безопасности и охране окружающей среды должны действовать в каждом регионе при губернаторах или территориальных природоохранных органах. Большое будущее имеют саморегулируемые организации экологических предпринимателей, в функции которых будет входить и экологический контроль в заявленной сфере деятельности. Предложенные нами некоторые меры лишь принципиально и схематически показывают направления решений экологических проблем в России, но мы глубоко уверены, что начинать нужно именно с них. Общественные экологические организации и все экологи России выражают надежду на создание самостоятельныхприродоохранных органов законодательной и исполнительной власти и ждут решительных действий в оздоровлении экологической ситуации в стране.