Совет Федерации взял под контроль реализацию Лесного кодекса РФ

Одобрив на 188-м пленарном заседании Лесной кодекс Российской Федерации, Совет Федерации решил взять реализацию этого законодательного акта под парламентский контроль.

Этот основополагающий акт в области лесного хозяйства и лесопользования, устанавливающий федеральную собственность на земли лесного фонда, поддержали 128 членов Совета Федерации, против его принятия проголосовали 10 человек, воздержались четверо. Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», что предусматривается сделать 1 января 2007 года, поддержали 115 сенаторов, против высказались 12 и воздержались семь членов Совета Федерации.

Рассмотрение Лесного кодекса РФ вызвало серьезную дискуссию в Совете Федерации. Законопроект претерпел существенные изменения, в него были внесены поправки концептуального характера. Рабочей группой рассмотрено более полутора тысяч поправок. Около 200 поправок было принято, часть из которых – предложения членов Совета Федерации. Однако, как показало обсуждение принятого Госдумой кодекса, ряд серьезных замечаний у членов Совета Федерации остался. Прежде всего высказывались сомнения по срокам введения в силу положений Лесного кодекса и организации процесса управления лесным хозяйством на новых правовых основаниях.

Вместе с тем, как сообщил сенаторам заместитель Министра экономического развития и торговли РФ Андрей Шаронов, в Правительстве РФ уже разработан график принятия около 60 необходимых для реализации кодекса документов, и этот график будет выдержан. Далее регионам предстоит принять свои документы на основе федеральных норм, что может, по мнению членов Совета Федерации, затруднить процесс вступления в силу Лесного кодекса РФ. Участники дискуссии высказали самые серьезные опасения по механизмам и срокам введения кодекса в действие. Кроме того, возникли бюджетно-финансовые вопросы, связанные с недостаточностью в бюджете на 2007 год средств для организации передачи полномочий по управлению лесным хозяйством. По данным сенаторов, для реализации новых положений в федеральном бюджете не хватает около 9,5 млрд. рублей.

Совет Федерации поддержал предложение председателя Комитета СФ по природным ресурсам и охране окружающей среды Виктора Орлова «взять реализацию Лесного кодекса под парламентский контроль». По мнению сенаторов, уже в первом квартале будущего года следует рассмотреть в рамках «правительственного часа» ход реализации этого кодекса, чтобы при необходимости оперативно подготовить предложения по его корректировке. В том числе не исключается необходимость корректировки федерального бюджета в интересах регионов России для финансирования реализации положений Лесного кодекса РФ на их территории.

* * *

Вот что рассказал о новом Лесном кодексе РФ глава профильного комитета Совета Федерации В. Орлов:

– Эти два федеральных закона – Лесной кодекс Российской Федерации и «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» – определяют отношения в сфере владения, пользования и распоряжения лесом как экологической системой и важнейшим природным ресурсом, а также общенародным достоянием. То, что общественное внимание к ним на протяжении предыдущих двух лет было чрезвычайно высоким и массовым, обязывало нас осторожно и взвешенно подходить ко всем новациям, предлагаемым Правительством РФ как на этапе первого чтения, так и в процессе серьезной переработки законопроекта перед принятием его во втором чтении.

Напомню, что соответствующие законопроекты, представленные Правительством РФ еще в 2005 году к первому чтению, вызвали буквально шквал замечаний, возражений и негативных откликов со стороны общественности, граждан, субъектов Российской Федерации, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Проекты этих законов были рассмотрены неоднократно на парламентских слушаниях, заседаниях «круглых столов», конференциях, на двух петербургских и Байкальском экономических форумах, на Дальневосточном экономическом конгрессе. Сотни, если не тысячи коллективных и индивидуальных обращений, поступили во все органы законодательной и исполнительной власти, в том числе и в Совет Федерации.

Основной смысл всех обращений – обеспокоенность за судьбу леса, который в нашей стране в полном смысле этого слова ассоциируется с понятиями «Родина» и «Россия». Люди высказывались за сохранение государственной собственности на лес, за недопущение его приватизации, за свободный доступ граждан во все лесные угодья, за ужесточение государственного контроля за использованием лесных ресурсов, пресечение браконьерского лесопользования, сохранение и развитие отечественного лесопромышленного комплекса.

Не случайно между принятием законопроектов в первом чтении и окончательным принятием Государственной Думой законов прошло целых полтора года. Напомню, что при Комитете СФ по природным ресурсам и охране окружающей среды членами Совета Федерации была создана рабочая группа. И членами этой рабочей группы к законопроекту было подано 226 поправок. Текст законопроекта в итоге с учетом и этих предложений, и более чем 1,5 тысячи других поправок серьезно, коренным образом, я бы сказал, был переработан и приведен по структуре и логике к тому тексту, который был принят в конце концов Госдумой.

Сравнивая тексты двух этих федеральных законов с их проектами, которые мы в комитетах и комиссиях Совета Федерации рассматривали еще полтора года назад, нельзя не обратить внимание на принципиальные изменения в их содержательной части, раскрывающей основные концептуальные положения. С одной стороны, это свидетельствует о низком качестве технического исполнения законопроектов Правительством РФ что, кстати, мы отмечали и при принятии Водного кодекса РФ, с другой стороны – о достаточно продуктивной работе над ними в период времени, прошедший после принятия их в первом чтении.

Концепция законов базируется на идее поступательного, поэтапного реформирования экономических отношений в стране и ориентирована на повышение народно-хозяйственной эффективности использования лесных ресурсов. Ради этой цели предлагается решение по дальнейшей либерализации отношений в лесопользовании, развитию договорных, преимущественно арендных, отношений, тесной увязке лесных отношений с земельными отношениями, по изменению схемы и структуры управления, а также порядка пользования лесами. По большому счету это если не революция, то, во всяком случае, достаточно крутой поворот в важнейшей сфере природопользования.

Однако напомню, что основы ряда концептуальных решений рассматриваемых законов заложены уже известным федеральным законом № 199 в редакции 2004 и 2005 годов. В соответствии с законами земли лесного фонда, а соответственно, и лес на этих землях относятся к федеральной собственности. Леса по целевому назначению подразделяются на защитные, эксплуатационные и резервные. Основными территориальными единицами на землях лесного фонда являются лесничества и лесопарки, в пределах которых по результатам лесоустроительных работ выделяются лесные участки.

Новый Лесной кодекс РФ значительно расширяет количество видов лесопользования, закрепляет достаточно прозрачную систему доступа к ним, упрощает процедуру аренды лесных участков, порядок заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для различных нужд, предоставления лесных участков для проведения работ различного назначения, в том числе для геологического изучения и добычи полезных ископаемых, строительства линий электропередачи, магистральных трубопроводов, дорог и так далее. Установлены права граждан на свободное пребывание в лесах, за исключением случаев, когда создаются опасные ситуации для жизни человека. Жестко регламентируется использование защитных лесов, устанавливается обязательность лесовосстановления арендаторами лесных участков в эксплуатационных лесах после проведения сплошных рубок.

Существенно перестраивается система государственного управления лесным фондом. Значительно расширяются полномочия региональных органов власти. За субъектами Российской Федерации закрепляется право владения, пользования и распоряжения лесами, находящимися в их собственности. Кроме того, передается значительный пакет полномочий Российской Федерации, а для их реализации – имущественный комплекс, более 1800 лесхозов страны.

Реорганизация лесхозов путем формирования на их базе лесничеств как основных органов управления и хозяйствующих структур в виде государственных предприятий возлагается на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства на осуществление предлагаемых полномочий будут предоставляться в виде субвенций из федерального бюджета.

И все же и к Лесному кодексу РФ, и к федеральному закону о его введении в действие у нашего комитета да и практически у всех других комитетов СФ имеется целый ряд замечаний. Вот некоторые из них.

Это понижение роли отраслевого лесного законодательства и в ряде случаев подмена его земельным законодательством. Высокий уровень подзаконного регулирования, то есть большое количество отсылочных норм. Отсутствие понятийного аппарата.

Для лесных участков в составе земель лесного фонда кодекс декларирует, например, федеральную собственность, но в то же время не устанавливает безусловную федеральную собственность на леса, произрастающие на землях иных категорий, а отсылает этот вопрос к земельному законодательству. Между тем согласно этому законодательству допускается любая форма собственности на земельные участки, что не исключает использования данного обстоятельства для приватизации лесов.

Не установлены принципы отнесения инвестиционных проектов освоения лесов к приоритетным. Участие в этом процессе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации также не предусматривается. Не определены органы власти, ответственные за выбор таких проектов.

Отсутствует положение о праве органов государственной власти Российской Федерации осуществлять конституционные полномочия по распоряжению лесным фондом в целом, в то время как полномочия по распоряжению конкретными лесными участками лесного фонда для органов исполнительной власти субъектов Федерации указаны.

Частью 2 статьи 83 кодекса установлено, что федеральные полномочия могут не передаваться органам государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Федерации, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения в Российской Федерации в целом. Не понятен принцип установления такой кратности для этой нормы.

Статьей 84 к полномочиям органов местного самоуправления отнесено полномочие проведения государственной экспертизы проектов освоения лесов, в то время как государственные функции не могут исполняться не входящими в систему государственной власти органами местного самоуправления.

Особое же опасение и, соответственно, наибольшее число замечаний вызвал Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации». Этим законом устанавливается дата вступления в силу Лесного кодекса РФ – 1 января будущего года. До 1 февраля 2007 года определен срок передачи имущества лесхозов, до 1 июля будущего года Правительство РФ должно принять все нормативно-правовые акты.

Наконец, в законе установлены переходные положения, направленные на недопущение дезорганизации работы лесного комплекса и сохранение его управляемости в будущем году. Для этой цели на переходный период предусматривается пролонгирование действия прежних правоустанавливающих документов, договоров аренды, лесорубочных и лесных билетов. Разрешается также новая выдача документов на период до принятия соответствующих нормативно-правовых актов.

Фактически до 1 января 2008 года остаются в силе нормы действующего Лесного кодекса РФ и правоустанавливающие документы, не предусмотренные новой редакцией, это лесорубочный и лесной билеты, а также лесоустроительная документация.

Ряд положений нового закона направлен на приведение в соответствие с Лесным кодексом РФ других 23 федеральных законов (Земельный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ и ряд других) путем исключения дублирующих, скажем так, норм и так далее.

Наибольшее опасение в Совете Федерации вызывает выполнение в намечаемые сроки всех мероприятий, которые требуется осуществить Правительству Российской Федерации, принятие специальных мер по своевременной разработке и принятию нормативно-правовых актов, а также реализация мероприятий, установленных по реорганизации лесхозов в лесничества и государственные предприятия.

Однако обоснованные опасения коллег по срокам ввода, прежде всего по сроку ввода основного закона с 1 января будущего года, вызваны еще и ожидаемым дефицитом средств на реализацию передаваемых полномочий (как самих полномочий, так и на проведение реорганизации лесхозов и формирование лесничеств).

Предусмотренные проектом федерального бюджета на следующий год средства в объеме 7 млрд. рублей субвенций и 6 млрд. рублей на лесничества рассчитаны на меньший объем полномочий, установленных федеральным законом № 199, и не учитывают расходы на реорганизационные мероприятия. По предварительным расчетам, дополнительно потребуется около 9,5 млрд. рублей.

Наш комитет тщательно рассмотрел все обстоятельства и все наши опасения, высказанные в том числе и в замечаниях, поступивших в виде заключений на два новых закона. Мы пришли к выводу, что выход из положения имеется.

Первое, по нормативно-правовой базе. Необходимо взять ход подготовки нормативно-правовых документов в течение предстоящего полугодия под парламентский контроль и особый контроль Правительства РФ, в качестве промежуточного этапа рассмотреть в первом квартале будущего года этот вопрос на «правительственном часе».

По бюджету. Необходимо предложить Правительству РФ при корректировке бюджета по итогам первого полугодия будущего года выделить недостающие средства, для чего мы попросили палату дать нам протокольным поручением задание подготовить проект постановления Совета Федерации после подписания обоих одобренных нами законов Президентом России, принять его и взять на контроль исполнение.

Учитывая все это, Комитет СФ по природным ресурсам и охране окружающей среды и высказался за одобрение Советом Федерации Лесного кодекса РФ и Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».


Источник: http://council.gov.ru/inf_ps/parlisurvey/2006/12/47/