Дело № Ф04-4165/2012 по кассационной жалобе Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре на Постановление от 12.07.2012 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А75-1553/2012
Постановление № Ф04-4165/2012 от 31 октября 2012 года
По делу № А75-1553/2012
Принято
Федеральным арбитражным судом Западно-Сибирского округа
31 октября 2012 года Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа ул. Ленина д. 74, г. Тюмень, 625010, тел. (3452) 799-444,
http://faszso.arbitr.ru, e-mail [email protected] Постановление
г. Тюмень Дело № А75-1553/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 30 октября 2012 года
Постановление изготовлено в полном объеме 31 октября 2012 года
Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Отческой Т.И.
судей Маняшиной В.П. Шабалковой Т.Я.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре на постановление от 12.07.2012 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Шиндлер Н.А., Золотова Л.А., Сидоренко О.А.) по делу № А75-1553/2012 по заявлению открытого акционерного общества «Славнефть-Мегионнефтегаз» (628684, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, город Мегион, улица Кузьмина, 51, ИНН 8605003932, ОГРН 1028601354088) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (628007, Тюменская область, город Ханты-Мансийск, улица Студенческая, дом 2, ИНН 8601024089, ОГРН 1048600006179) об оспаривании постановления от 27.01.2012 № 70-ОК/22 о привлечении к административной ответственности и представления от 27.01.2012 № 11-ОК/22.
В заседании принял участие представитель открытого акционерного общества «Славнефть-Мегионнефтегаз» - Шелест Н.Н. по доверенности от 01.10.2012 № 368.
Суд установил:
открытое акционерное общество «Славнефть-Мегионнефтегаз» (далее - ОАО «Славнефть-Мегионнефтегаз», общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), об оспаривании постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - административный орган, управление) от 27.01.2012 № 70-ОК/22, представления от 27.01.2012 № 11-ОК/22.
Решением от 04.05.2012 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (судья Шабанова Г.А.) в удовлетворении заявленных обществом требований было отказано.
Постановлением от 12.07.2012 Восьмого арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции отменено. По делу принят новый судебный акт об удовлетворении заявленных обществом требований.
В кассационной жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа, административный орган, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, просит отменить постановление суда апелляционной инстанции и принять новый судебный акт, оставив в силе решение суда первой инстанции.
По мнению подателя кассационной жалобы, обществу вменяется нарушение технологической схемы разработки месторождения и условий лицензии, выразившееся в строительстве шламового амбара и захоронении в нем отходов 4 класса опасности в нарушение проектных условий, не предусматривающих захоронение бурового шлама в шламовом амбаре. Это влечет административную ответственность по части 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Административный орган, кроме того указывает на то, что обществу вменяется захоронение отходов бурения в шламовом амбаре, не отвечающем требованиям, установленным законодательством к объектам захоронения отходов и способом, не позволяющим гарантировать экологическую безопасность в будущем, что образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ.
В отзыве на кассационную жалобу ОАО «Славнефть-Мегионнефтегаз», ссылаясь на законность принятого по делу судебного акта, просит оставить постановление суда апелляционной инстанции без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, поскольку действия общества по бурению скважин амбарным способом, с последующей ликвидацией амбара, путем его засыпки, без выемки твердой фазы бурового шлама, не нарушает положения технологической схемы 2004 года; Росприроднадзором по ХМАО-Югре не представлено ни одного доказательства того, что шламовый амбар куста скважин № 4 Южно-Покамасовского месторождения оказывает негативное воздействие на окружающую его природную среду; не назван нормативный правовой акт, которым запрещено захоронение бурового шлама в шламовом амбаре; в материалах дела отсутствуют доказательства нарушения заявителем экологических требований, предусматривающих ответственность по статье 8.2 КоАП РФ; проектными документами предусмотрено, что буровой шлам подлежит размещению в шламовом амбаре, изъятие и вывоз бурового шлама с куста скважин № 4 Южно-Покамасовского месторождения не предусмотрены.
Суд кассационной инстанции, заслушав представителя общества, поддержавшего доводы, изложенные в отзыве, проверив в соответствии со статьями 274, 284, 286 АПК РФ правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Из материалам дела следует, что в ходе проверки административным органом установлено осуществление ОАО «Славнефть-Мегионнефтегаз» добычи нефти на территории Ханты - Мансийского автономного округа - Югры в границах Южно-Покамасовского лицензионного участка на основании лицензии ХМН 00603 НЭ.
Для осуществления лицензионного вида деятельности общество осуществило бурение скважин на кусте 4 Южно-Покамасовского месторождения (в рамках договора подряда от 01.01.2006 № 11/01-06 на выполнение работ по бурению скважин, с предоставлением подрядчиком буровой установки). Это сопровождалось образованием отходов бурения, в том числе бурового шлама.
В соответствии с актами на передачу скважин из бурения в эксплуатацию, последняя скважина была передана в эксплуатацию 15.08.2006. С момента образования отходов и по настоящее время общество не принимает меры по утилизации отходов бурения (вывозу, использованию, захоронению в установленном месте и должным образом), ликвидации шламового амбара, рекультивации нарушенного участка в соответствии с законодательством Российской Федерации. Оно продолжает размещать буровой шлам в нарушение установленных требований.
По данному факту определением от 11.11.2011 № 1752-ОК/22 было возбуждено дело об административном правонарушении и проведении административного расследования.
Определениями от 17.11.2011 и от 23.12.2011 в рамках возбужденного дела административный орган истребовал у общества лицензию на право пользования недрами Южно-Покамасовского лицензионного участка, проектную документацию на строительство куста скважин № 4 Южно-Покамасовского месторождения, заключение экспертизы на указанную проектную документацию, заключение государственной экологической экспертизы на строительство кустовой площадки, протоколы по утверждению проектной документации, а также иные документы для подтверждения соблюдения обществом требований законодательства при размещении отходов бурения в шламовом амбаре, расположенном в районе кустовой площадки № 4, в том числе документы, подтверждающие вывоз, переработку, обезвреживание или использование отходов бурения из шламового амбара.
Истребованные документы, за исключением документов, подтверждающих вывоз, переработку, обезвреживание или использование отходов бурения из шламового амбара скважин куста № 4 Южно-Покамасовского нефтяного месторождения, были представлены обществом.
Это подтверждает реестр документов.
11.01.2012 должностным лицом административного органа в присутствии представителя общества по результатам рассмотрения представленных документов в отношении ОАО «Славнефть-Мегионнефтегаз» составлен протокол № 38-ОК/22 об административном правонарушении по части 2 статьи 7.3 и статье 8.2 КоАП РФ.
Обществом представлены объяснения к протоколу, в которых оно указывает, что строительство и бурение скважин осуществлялось в соответствии с проектной документацией, прошедшей государственную экспертизу.
27.01.2012 вынесено постановление № 70-ОК/22 о назначении административного наказания, согласно которому общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.3 и статьей 8.2 КоАП РФ, ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 300 000 рублей.
Согласно оспариваемому постановлению обществу вменяется нарушение Технологической схемы разработки месторождения и условий лицензии (пункт 8.1 лицензионного соглашения), что выразилось в строительстве шламового амбара и захоронении в нем отхода 4 класса опасности в нарушение проектных условий, не предусматривающих захоронение бурового шлама в шламовом амбаре, расположенном в границах территории родового угодья.
Названные действия квалифицированы административным органом по части 2 статьи 7.3 КоАП РФ.
Обществу также вменяется захоронение отходов бурения в шламовом амбаре, не отвечающем требованиям, установленным законодательством к объектам захоронения отходов и способом, не позволяющим гарантировать экологическую безопасность в будущем.
Это образует состав правонарушения, предусмотренный статьей 8.2 КоАП РФ.
Не согласившись с актами о привлечении к административной ответственности и указывая на размещение бурового шлама в шламовом амбаре в соответствии с проектной и технической документацией, общество оспорило законность постановления и представления управления в арбитражном суде.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований общества, посчитал установленными событие вменяемого правонарушения и вину общества в его совершении.
При этом суд указал, что общество, размещая отходы в шламовом амбаре куста № 4 Южно-Покамасовского месторождения, нарушило условия проектной документации и лицензионного соглашения. Шламовый амбар, в котором общество захоронило буровой шлам, являющийся отходом производства 4 класса опасности, не отвечает требованиям и условиям, установленным законодательством Российской Федерации к объектам захоронения отходов, а рекультивация земельного участка, на котором расположен шламовый амбар не приведет к ликвидации объекта размещения отходов на участке.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя требования общества, пришел к выводу об отсутствии в действиях общества составов административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 7.3, статьей 8.2 КоАП РФ.
Суд кассационной инстанции считает выводы суда апелляционной инстанции правомерными, основанными на правильном применении норм материального и процессуального права, соответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам.
Частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ определена административная ответственность за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта.
Объективной стороной данного правонарушения является пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта.
Отношения, возникающие, в том числе, в связи с использованием недр Российской Федерации, регулирует Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах).
В статье 11 Закона о недрах предусмотрено - предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.
Согласно статье 12 Закона о недрах - лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать в том числе: данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу); согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ и другие данные.
Пользователь недр обязан, в том числе обеспечить: соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущения сверхнормативных потерь; приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования (статья 22 Закона о недрах).
Согласно пункту 2.2.6 Правил разработки нефтяных и газонефтяных месторождений, утвержденных Коллегией Министерства нефтяной промышленности СССР 15.10.1984, - проект разработки является основным документом, по которому осуществляется комплекс технологических и технических мероприятий по извлечению нефти и газа из недр, контролю за процессом разработки, обеспечению безопасности населения, охране недр и окружающей среды.
Требования к проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов пользования недрами установлены Правилами охраны недр, утвержденными Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 06.06.2003 № 71 (далее – Правила охраны недр), Правилами безопасности в нефтяной и газовой промышленности, утвержденными Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 05.06.2003 № 56 (далее - Правила безопасности).
Согласно пункту 20 Правил охраны недр - проектная документация включает обоснования и технические решения, в том числе, по оптимальному варианту размещения наземных и подземных сооружений и объектов, охране недр и окружающей среды; мерам, обеспечивающим охрану недр, атмосферного воздуха, земель и земной поверхности, лесов, вод и других объектов окружающей среды; рекультивации земельных участков, нарушенных при пользовании недрами, снижению отчуждения земельных площадей под горные разработки, сохранению плодородного и потенциально плодородного слоя почвы.
Согласно пункту 2.2.6.14 Правил безопасности - проект должен содержать в том числе, мероприятия по охране окружающей среды - описание технологических процессов и перечень технических средств по очистке и утилизации производственных отходов, повторному использованию сточных вод, безопасному их сбросу в объекты природной среды, нейтрализации отрицательного воздействия отработанного бурового раствора и шлама на окружающую среду при их захоронении, проект рекультивации нарушенных земель.
Судом установлено, что ОАО «Славнефть - Мегионнефтегаз» является владельцем лицензии ХМН 00603 НЭ с целевым назначением и видами работ: добыча нефти и газа в пределах Южно-Покамасовского лицензионного участка. Неотъемлемыми частями лицензии являются Лицензионное соглашение и дополнительные соглашения к нему.
Согласно пункту 8.12 Лицензионного соглашения к Лицензии на добычу нефти и газа на Южно-Покамасовском месторождении № ХМН 00603 НЭ - ОАО «Славнефть - Мегионнефтегаз» осуществляет разработку лицензионного участка согласно проектным документам.
В соответствии с пунктом 8.8 Лицензионного соглашения - обустройство месторождений общество обязано осуществлять по проектам, имеющим положительное заключение государственной экологической экспертизы.
На момент проведения работ по бурению скважин (2007 - 2010 годы), действующими проектными документами являлись Технологическая схема разработки Ново-Покурского месторождения 2004 года и проект «Расширение Южно-Покамасовского месторождения нефти. Кусты скважин № 4, 5» от 2005 года.
Технологической схемой было предусмотрено складирование при эксплуатационном бурении скважины отходов бурения в шламовом амбаре.
В разделе 10.9.2 Технологической схемы предусмотрено, что сбор, временное хранение и захоронение отходов бурения осуществляется в специально подготовленных амбарах-накопителях.
В разделе 10.9.3 Технологической схемы «Сбор, очистка, обезвреживание и утилизация отходов» указано, что сбор и хранение образующихся в процессе бурения отходов осуществляется в специальном земляном амбаре-накопителе. Использование данной технологии позволит свести до минимума негативное воздействие на окружающую среду, за которое установлена плата.
Аналогичные требования установлены в проекте «Расширение Южно-Покамасовского месторождения нефти. Кусты скважин № 4, 5» от 2005 года, в котором указано, что шламовые амбары предназначены для сбора шлама и жидких отходов при бурении и освоении скважин на кустовой площадке.
В пункте 5.2 указанного проекта установлено, что по окончании строительства скважин и демонтажа бурильного оборудования проводятся мероприятия по утилизации и обезвреживанию шламовых амбаров. Рекультивация шламового амбара включает в себя: откачку жидкой фазы из верхнего слоя амбара в систему нефтесбора; введение в амбар коагулянтов; укладывание настила, торфа, суглинка с мест обвалования, песка и посева травы по слою растительного грунта.
В пункте 5.3.1 проекта «Расширение Южно-Покамасовского месторождения нефти Кусты скважин 4, 5» предусмотрен порядок проведения работ по рекультивации, который не содержит условий вывоза шлама из шламового амбара.
Данный проект получил положительное заключение государственной экспертизы от 26.04.2006 № 587, согласно которому представленные на экспертизу материалы в полной мере соответствуют нормативно-законодательным актам, требованиям природоохранного законодательства. Комиссия посчитала допустимым предусмотренное в документации воздействие на окружающую природную среду в процессе строительства и рекомендовала к реализации проект «Расширения Южно-Покамасовского месторождения нефти. Кусты скважин 4, 5».
С учетом вышеуказанных норм права и установленных обстоятельств дела, суд апелляционной инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что хранение, в том числе захоронение отходов бурения в шламовом амбаре, соответствует проектной документации и условиям лицензионного соглашения, в связи с чем в действиях общества отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренный частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.
Суд кассационной инстанции считает данный вывод правомерным.
Кроме того, общество привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, выразившееся в осуществлении размещении (захоронении) отходов в шламовом амбаре (шламонакопитель), рекультивация которого в соответствии с имеющимся проектом рекультивации, не приведет к ликвидации объекта размещения отходов, не позволяющим гарантировать экологическую безопасность в будущем.
Административный орган полагает, что единственным объектом, предназначенным для размещения отходов, является полигон.
Статьей 8.2 КоАП РФ установлена ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
Объективной стороной состава данного правонарушения является действие или бездействие, состоящее в несоблюдении конкретных экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
В статье 1 Закона об охране окружающей среды дано понятие экологического (природоохранного) требования - это предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.
Согласно пункту 1 статьи 34 Закона об охране окружающей среды - размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
В соответствии с пунктом 1 статьи 39 Закона об охране окружающей среды - юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
В силу пункта 1 статьи 46 Закона об охране окружающей среды - размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды.
Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Законом об отходах производства и потребления.
Анализируя положения статей 1, 12 Закона об отходах производства и потребления, пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в совокупности с материалами дела суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что общество при производстве буровых работ осуществляло размещение отходов бурения в шламовом амбаре на основании соответствующей проектной документации:
-технологической схемы разработки Ново-Покурского месторождения 2004 года;
- проектом «Расширение Южно-Покамасовского месторождения нефти. Кусты скважин № 4, 5» 2005 года;
- положительным заключением государственной экспертизы от 26.04.2006 № 587.
Размещение бурового шлама не противоречит полученной обществом лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов от 04.04.2009 № ОТ-58-000735(86). В лицензии отмечены места осуществления лицензируемого вида деятельности, в перечне которых указано на границы Южно-Покасамовского лицензионного участка.
Проектными документами предусмотрено, что буровой шлам подлежит размещению в шламохранилище (шламовом амбаре). В названных проектах не предусмотрено изъятие и вывоз бурового шлама.
Суд кассационной инстанции считает, что суд апелляционной инстанции обоснованно сделал вывод о том, что общество, размещая буровой шлам в шламовом амбаре с целью захоронения, действовало на основании действующих нормативных актов, имело разрешительные документы на размещение шламовых амбаров на кусте 5 Южно-Покамасовского месторождения и в действиях общества отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ.
Исследовав в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные сторонами доказательства, суд апелляционной инстанции правомерно пришел к выводу об отсутствии в действиях ОАО «Славнефть-Мегионнефтегаз» составов вменяемых правонарушений и, соответственно, отсутствии оснований для привлечения общества к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 и статье 8.2 КоАП РФ.
Суд апелляционной инстанции обосновано признал незаконным и отменил также и представление от 27.01.2012 № 11-ОК/22.
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом судебного разбирательства, им дана соответствующая мотивированная правовая оценка судом апелляционной инстанции.
Переоценка установленных судом апелляционной инстанции фактических обстоятельств дела и представленных участниками спора доказательств в силу положений статьи 286 АПК РФ в полномочия суда кассационной инстанции не входит.
Суд кассационной инстанции приходит к выводу, что обжалуемый судебный акт принят на основе правильного применения норм материального и процессуального права.
Оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта в соответствии со статьей 288 АПК РФ не имеется.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа
постановил:
постановление от 12.07.2012 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А75-1553/2012 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.