Кассационная жалоба Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2010 по делу № А34-4943/2009 Арбитражного суда Курганской области

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е № Ф09-2509/10-С1

15 апреля 2010 г.
Дело № А34-4943/2009
Екатеринбург

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Черкезова Е.О., судей Василенко С.Н., Поротниковой Е.А., рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области (далее - департамент) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2010 по делу № А34-4943/2009 Арбитражного суда Курганской области.

В судебном заседании приняли участие представители:

департамента - Радченко Т.С. (доверенность от 20.05.2009 № 01-03/1887), Капишева И.А. (доверенность от 20.05.2009 № 01-03/1888), Савин Д.Б. (доверенность от 14.01.2010 № 01-03/53);
администрации г. Кургана (далее – администрация, заявитель) – Шушарин М.В. (доверенность от 17.06.2008 № 1635);
третьего лица - муниципального учреждения «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» - Тукачёв Ю.Г. (доверенность от 06.05.2009 б/н).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к департаменту о признании недействительными п. 1, 2 предписания от 10.08.2009 № 14-18/70-П об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено муниципальное учреждение «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана».

Решением суда Курганской области от 23.11.2009 (судья Губанова Е.И.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2010 (судьи Арямов А.А., Тимохин О.Б., Плаксина Н.Г.) решение суда отменено, заявленные требования администрации удовлетворены. Оспариваемое предписание в части п. 1, 2 признано недействительным как не соответствующее положениям Водного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

В кассационной жалобе департамент просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставить в силе решение Арбитражного суда Курганской области, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судом апелляционной инстанции норм материального права, в частности ст. 1 Водного кодекса Российской Федерации (далее – Водный кодекс), неправомерное неприменение апелляционным судом ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также на несоответствие выводов апелляционного суда установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. В обоснование жалобы департамент указывает на отсутствие доказательств нарушения оспариваемым предписанием (п. 1, 2) прав и законных интересов заявителя; меры административного воздействия за невыполнение предписания к администрации не применялись. Как отмечает податель жалобы, в оспариваемое предписание внесены изменения, согласно которым администрацию обязали выполнить исполнительно-распорядительные функции по управлению объектами инженерной инфраструктуры, то есть обеспечить оформление разрешительных документов на пользование водным объектом и сброс загрязняющих веществ с ливневыми сточными водами в р. Битёвка, что соответствует Уставу г. Кургана, Положению об администрации г. Кургана. Кроме того, оспариваемый акт в связи с внесением в него изменений утратил силу, соответственно отсутствует предмет спора.

Судами установлено и из материалов дела следует, что по результатам произведенного Центральной экоаналитической лабораторией регионального центра государственного экологического контроля и мониторинга объекта по хранению и уничтожению химического оружия по Курганской области отбора и химического анализа проб из выпуска коллектора ливневой канализации в р. Битёвка, расположенного справа от центрального входа в Центральный парк культуры и отдыха г. Кургана (далее – ЦПКиО), выявлено превышение предельно допустимых концентраций для водоемов рыбохозяйственного назначения по следующим показателям: азот аммонийный - в 6,4 раза; биохимическое потребление кислорода (БПК-5) - в 3,9 раза.

Результаты отбора проб и их химического анализа отражены в акте отбора проб от 13.07.2009 № 2 и протоколе по количественному химическому анализу от 21.07.2009 № 2.

В связи с выявленными нарушениями департаментом администрации выдано предписание от 10.08.2009 № 14-18/70-П об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, которым заявителю предписано: в срок до 20.10.2009 получить решение на пользование водным объектом р. Битевка для сброса сточных вод из выпуска, расположенного справа от входа в ЦПКиО (п. 1); в срок до 01.03.2010 получить разрешение на сброс загрязняющих веществ в р. Битевка при сбросе сточных вод из выпуска, расположенного справа от входа в ЦПКиО (п. 2); в срок до 20.08.2009 прекратить поступление хозяйственно-бытовых стоков в коллектор ливневой канализации через врезки от зданий по ул. Гоголя, 1, ул. Пушкина, 83а, ул. Проходная, 5 (п. 3). Также предписание содержит уведомление заявителя о том, что в случае неисполнения предписания нарушитель будет привлечен к административной ответственности в соответствии с ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не согласившись с предписанием в части требований, изложенных в п. 1 и 2, администрация 19.08.2009 обратилась в арбитражный суд с заявлением об оспаривании предписания в этой части.

Заявителем 12.11.2009 получено письмо государственного инспектора Курганской области по охране природы, по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов о внесении изменений в оспоренное предписание, в соответствии с которым формулировка изложенных в предписании пунктов уточнена следующим образом: в срок до 01.03.2010 обеспечить получение решения на пользование водным объектом р. Битевка для сброса сточных вод из ливневого коллектора г. Кургана (выпуск которого расположен справа от входа в ЦПКиО) (п. 1); в срок до 01.03.2010 обеспечить получение разрешения на сброс загрязняющих веществ в р. Битевка при сбросе сточных вод из ливневого коллектора г. Кургана (выпуск которого расположен справа от входа в ЦПКиО) (п. 2); в срок до 01.03.2010 обеспечить прекращение сброса из ливневого коллектора города Кургана, выпуск которого расположен справа от центрального входа в ЦПКиО, сточных вод, содержание в которых загрязняющих веществ превышает нормативы допустимого воздействия на водный объект р. Битевка (п. 3). Содержание предписания было изменено 02.11.2009.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из недоказанности нарушения предписанием в части п. 1, 2 прав и законных интересов заявителя. Суд также сделал вывод о неправомерном возложении предписанием на администрацию как на водопользователя обязанности по получению разрешительных документов на пользование водным объектом. Кроме того, судом указано на то обстоятельство, что предписание в связи с внесением в него изменений утратило силу, соответственно отсутствует предмет спора, так как требований об оспаривании предписания в редакции от 02.11.2009 не заявлено.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявленные требования, апелляционный суд указал на несоответствие предписания в оспариваемой части закону и нарушение этим предписанием прав и законных интересов администрации в сфере экономической деятельности. При этом апелляционный суд отметил, что последующее внесение изменений в предписание не может являться основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований, поскольку во-первых, такие изменения не изменили существа предписания в оспоренной части, а во-вторых, это обстоятельство не может свидетельствовать об отсутствии нарушений прав заявителя в период действия предписания в первоначальном виде.

Изучив доводы жалобы, материалы дела суд кассационной инстанции согласился с выводами апелляционного суда.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, как правильно указали суды обеих инстанций, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя.

Как установлено судами, водный объект р. Битевка является объектом рыбохозяйственного назначения и находится в федеральной собственности. Ливневый коллектор г. Кургана, выпуск которого в р. Битевка расположен справа от входа в ЦПКиО входит в состав имущества, находящегося в муниципальной собственности г. Кургана, что подтверждается выпиской из реестра объектов муниципальной собственности.

Из материалов дела следует, что через принадлежащий муниципальному образованию ливневый коллектор осуществляется отвод ливневых вод с территории г. Кургана в водный объект, находящийся в федеральной собственности - р. Битевка.

Пунктом 8 ст. 1 Водного кодекса предусмотрено, что водопользователем является физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом.

При этом в соответствии с п. 14 ст. 1 Водного кодекса под использованием водных объектов (водоиспользованием) понимается использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц.

Любой сброс вод, в том числе сточных вод и (или) дренажных вод, в водные объекты является водоотведением (п. 7 ст. 1 Водного кодекса).

Под сточными водами понимаются воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории (п. 19 ст.1 Водного кодекса Российской Федерации).

В силу ч. 2 ст. 11 Водного кодекса предоставление водных объектов, находящихся в федеральной собственности, в пользование для сброса сточных и дренажных вод осуществляется на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование.

Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, обеспечивается путем установления и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты (ч. 1 ст. 35 Водного кодекса).

Согласно ч. 4 ст. 23 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Из системного анализа вышеназванных норм права следует, что при сбросе загрязненных, без очистки, ливневых сточных вод в поверхностные водные объекты либо непосредственно в водный объект, либо через техническое сооружение, обеспечивающее сброс сточных вод в водный объект, лицо, осуществляющее такой сброс, является пользователем водного объекта и обязано получить соответствующее решение о предоставлении водного объекта в пользование, а также разрешение на сброс загрязняющих веществ в поверхностные водные объекты.

При этом, как правильно отметил апелляционный суд, для целей определения водопользователя, несущего обязанность по получению соответствующей разрешительной документации, принадлежность технических сооружений, через которые осуществляется водоотведение, значения не имеет.

В материалах дела отсутствуют сведения об источнике поступления сточных вод в указанный ливневый коллектор, а также о лице (лицах), осуществляющем (осуществляющих) сброс таких вод.

Апелляционным судом обоснованно указано на то, что администрация в рассматриваемой ситуации не является водопользователем по смыслу, придаваемому этому понятию ст. 1 Водного кодекса, соответственно возложение на нее оспариваемым предписанием обязанности по получению решения о предоставлении права пользования водным объектом и разрешения на сброс загрязняющих веществ в поверхностный водный объект является неправомерным.

Кроме того, апелляционный суд, ссылаясь на п. 4 ч. 5, ч. 7 ст. 36 Водного кодекса, сделал правильные выводы о том, что исполнение предписания влечет за собой материальные затраты, учитывая, что предписание в оспариваемой части не соответствует закону, факт нарушения указанным предписанием прав и законных интересов администрации в сфере экономической деятельности является доказанным.

Суд кассационной инстанции соглашается с выводом апелляционного суда относительно того, что сам по себе факт последующего внесения изменений в предписание не может являться основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований, поскольку на момент обращения с заявлением в арбитражный суд правовые основания для признания недействительным оспариваемого ненормативного правового акта присутствовали.

Таким образом, учитывая установленное несоответствие предписания в оспариваемой части закону и нарушение этим предписанием прав и законных интересов администрации в сфере экономической деятельности, суд апелляционной инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования администрации.

Доводы департамента, изложенные в жалобе, подлежат отклонению как основанные на неправильном применении норм материального права. Кроме того, указанные доводы по существу направлены на переоценку установленных апелляционным судом фактических обстоятельств и представленных доказательств, что в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации недопустимо.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2010 по делу № А34-4943/2009 Арбитражного суда Курганской области оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области – без удовлетворения.

Председательствующий Е.О. Черкезов

Судьи С.Н. Василенко, Е.А. Поротникова