Дело № А57- 56802010 по заявлению Администрации Балашовского муниципального района Саратовской области о признании незаконным постановления Комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области от 15.02.2010г. № 25 о привлечении к административной ответственности и наложении административного наказания в виде штрафа в размере 100 000 руб. в соответствии со статьей 8.1 КоАП РФ

АРБИТРАЖНЫИ СУД САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

410031, г. Саратов, ул. Бабушкин взвоз, 1

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Р Е Ш Е Н И Е

г. Саратов
Дело № А57- 56802010
03.06.2010г.

Арбитражный суд в составе судьи Лескиной Т.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Романовой В.Д., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации Балашовского муниципального района Саратовской области

заинтересованное лицо: Комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области

при участии:
от заявителя – Гоголева Е.А., представившего доверенность от 21.10.2009г. № 3198-09
от заинтересованного лица – Разуваева А.В., представившего доверенность от 26.01.2010г. № 2-01/01-22/75.

УСТАНОВИЛ:

Администрация Балашовского муниципального района Саратовской области (далее про тексту – Администрации БМР) обратилась с заявлением о признании незаконным постановления Комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области (далее по тексту - Комитет, административный орган) от 15.02.2010г. № 25 о привлечении к административной ответственности и наложении административного наказания в виде штрафа в размере 100 000 руб. в соответствии со статьей 8.1 КоАП РФ.

Комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области заявленное требование оспорил по основаниям, изложенным в отзыве.

Материалами дела установлено, что Комитетом охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области 05.02.2010г. проведена проверка соблюдения требований природоохранного законодательства на территории Балашовского муниципального района Администрацией Балашовского муниципального района.

В ходе проверки установлено, что распоряжением № 3705-р от 15.12.2009г. «О земельном участке» и.о. главы Администрации Балашовского муниципального района установлено целевое использование земельного участка с кадастровым номером 64:41:411501:11 для осуществления переработки, уничтожения, утилизации, захоронения отходов.

Распоряжением № 3801-р от 23.12.2009г. «Об аренде земли» главы Администрации БМР указанный земельный участок передан в аренду ООО «Чистый город» для возмездного оказания услуг по вывозу и размещению ТБО.

Однако, как установлено проверкой, Администрацией БМР не обеспечена организация утилизация и переработки бытовых и промышленных отходов, чем нарушены статья 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и статья 15 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления». Невыполнение Администрацией БМР своих полномочий выразилось в том, что фактически выделен земельный участок под полигон ТБО без санитарно-эпидемиологического заключения. Однако на момент проверки на указанном земельном участке осуществлялась деятельность по несанкционированному размещению ТБО и прочих отходов.

Указанные действия Администрации БМР расценены инспектором Комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области» как правонарушение, ответственность за которое предусмотрено статьей 8.1 КоАП РФ, а именно: несоблюдение экологических требований при эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов.

По результатам проверки составлен протокол об административном правонарушении от 05.02.2010г. № 57, на основании которого вынесено постановление от 15.02.2010г. № 25 о признании Администрации БМР виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.1 КоАП РФ и наложен штраф в сумме 100 000 руб.

Заявитель считает, что указанное постановление является незаконным и необоснованным. При этом ссылается на то, что административный орган не доказал наличия в действия Администрации состава правонарушения, предусмотренного статьей 8.1. КоАП РФ. Кроме того, Администрация указывает на то, что внеплановая проверка проведена без согласования с прокуратурой, не представлены доказательства извещения представителя Администрации о проведении мероприятий по контролю в виде внеплановой проверки, с актом проверки не ознакомлен представитель Администрации.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 6 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности, а так же иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно п. 7 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон; в редакции, действовавшей в период проведения проверки).

Порядок организации и проведения внеплановой проверки регламентирован статьей 10 Закона. В части 2 этой статьи определены основания для проведения такой проверки, к которым относятся: 1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; 2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах: а) возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Согласно пункту 5 статьи 10 Закона внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Таким образом, положения Закона № 194-ФЗ в редакции, действующей на момент проведения проверки, предусматривали необходимость согласования проведения внеплановой проверки только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, относящихся к субъектам малого и среднего бизнеса. В связи с этим несостоятелен довод заявителя о том, что внеплановая проверка в отношении Администрации БМР проведена без согласования прокуратуры.

В статье 14 Закона установлено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) ( часть 1 названной статьи), в котором, в частности, указываются: цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами (пункты 4, 5 части 2 этой же статьи).

Как видно из материалов дела, целью проведения внеплановой проверки в отношении администрации Балашовского муниципального района соблюдение требований природоохранного законодательства при организации по утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (Приказ председателя Комитета охраны окружающей среды и природопользования саратовской области от 03.02.2010г. № 129).

Предметом проверки являлась проверка фактов, изложенных в газете «Московский комсомолец» в Саратове от 27.01.2010г. в статье «Балашов на пороге экологической катастрофы?».

С приказом о проведении внеплановой проверки от 03.02.2010г. № 129 ознакомлен 04.02.2010г. и.о. главы Администрации БМР Кудряшов С.А., о чем свидетельствует его подпись на указанном приказе.

Проверка проведена в присутствии указанного представителя Администрации БМР. Полномочия представителя Кудряшова С.А. подтверждены распоряжением главы администрации БМР Шамина Б.Ф. от 15.01.2010г.

Акт проверки № 5/11 направлен в адрес Администрации БМР заказной корреспонденцией.

Судом не установлены нарушения Комитетом положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Протокол об административном правонарушении от 05.02.2010г. № 57 составлен в присутствии законного представителя Администрации БМР Кудряшова СА., уведомленного надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении.

Статьей 51 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что отходы производства и потребления подлежат сбору, использования, обезвреживанию, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды.

В соответствии с п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления" к вопросам местного значения поселения относятся: организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

В соответствии с ч. 1 ст.7 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Правовые основы деятельности предприятий в области обращения с отходами производства и потребления регулируются Законом РФ от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». В соответствии со ст. 1 Закона к отходам производства и потребления относятся остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с отходами обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выдаваемых федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Определенные места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Пунктом 2.5 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.1.7.1322003 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления», утвержденных Постановлением Главного государственного врача РФ от 30.04.2003г. № 80, определено, что одним из основных способов складирования отходов производства является складирование вне производственной территории – усовершенствованных полигонных промышленных отходов, шлакохранилищах, в отвалах пустой породы, террикониках, золошлакоотвалах, а также в специально оборудованных комплексах по их переработке и захоронению.

В соответствии с подпунктами 3.3 и 3.4 Санитарных правил СП 2.1.7.1038-01 «гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов», утвержденных постановлением Главного государственного врача РФ от 30.05.2001г. № 16, участок для устройства полигона ТБО должен отводиться в соответствии с утвержденным генеральным планом или проектом планировки и застройки города и его пригородной зоны. Санитарно-эпидемиологическое заключение в соответствии с гигиеническими требованиями выбранного участка для устройства полигона ТБО выдает территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по Саратовской области.

Ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования установлена главой 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьей 8.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов.

Цель статьи состоит в обеспечении технологического порядка производства работ, связанных с проектированием, размещением, строительством, вводом в эксплуатацию и эксплуатацией промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов, поскольку они могут быть опасными для окружающей среды.

Объективная сторона правонарушения охватывает действия или бездействие, состоящие в несоблюдении экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов.

Субъекты правонарушения являются специальными, т.е. это лица, которые по закону, договору, приказу являются уполномоченными на ведение работ с соблюдением экологических требований.

Из материалов дела следует, что Администрации БМР вменяется в вину несоблюдение экологических требований при эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов, а именно, отсутствие санитарно-эпидемиологического заключения на земельный участок, выделенный под полигон ТБО.

Суд считает, что статья 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не возлагает на орган местного самоуправления ответственность за ненадлежащую организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

При этом административный орган не доказал факта эксплуатации администрацией БМР предприятий, сооружений и иных объектов.

В соответствии со ст.2.1. КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Таким образом, при производстве по делу об административном правонарушении необходимо доказать, что имел место сам факт совершения правонарушения и что лицо виновно в его совершении.

Суд установил, что изложенные в протоколе об административном правонарушении, также как и оспариваемом постановлении, обстоятельства, не соответствуют объективной стороне названной статьи.

Суд считает, что состав правонарушения по ст. 8.1 КоАП РФ вменяемый Администрации БМР, определен административным органом неверно.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В рассматриваемом случае административным органом не представлено надлежащих доказательств совершения заявителем правонарушения по ст. 8.1 КоАП РФ.

С учетом изложенного суд пришел к выводу об отсутствии в действиях Администрации Балашовского муниципального района Саратовской области признаков состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.1 КоАП РФ.

Согласно статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию, иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Изложенные в материалах административного дела обстоятельства сами по себе не свидетельствуют о наличии в действиях заявителя состава вышеупомянутого административного правонарушения.

Доказательств, подтверждающих несоблюдение заявителем в момент проведения проверки экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов, не представлено.

Согласно статье 1.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения в отношении которых установлена его вина.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Суд считает, что административный орган привлек Администрацию к административной ответственности по статье 8.1 КоАП РФ при отсутствии надлежащих доказательств совершения заявителем вмененного ему правонарушения с нарушением положений КоАП РФ, содержащих требования о всестороннем, полном и объективном рассмотрении дела.

В силу п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ недоказанность обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление по делу об административном правонарушении, является основанием для отмены постановления по делу об административном правонарушении.

В соответствии со статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Согласно частям 1 и 2 статьи 26.2 Кодекса доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В соответствии с частью 2 статьи 28.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Выяснение этих обстоятельств осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении.

Таким образом, в протоколе об административном правонарушении указываются все необходимые сведения, предусмотренные п. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, в том числе: дата и место его составления, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении событии правонарушения и другие обстоятельства.

Из текста оспариваемого постановления следует, что правонарушение, за которое Администрация привлекается к административной ответственности по статье 8.1 КоАП РФ, выражается в отсутствии санитарно-эпидемиологического заключения на земельный участок, выбранный для устройства полигона ТБО.

Между тем протокол об административном правонарушении №5/7от 05.02.2010г. не содержит указания на данный факт. Протокол в разделе «существо правонарушения» содержит следующую запись: «Несоблюдение экологических требований при эксплуатации организации (администрации), а именно: администрацией БМР не исполняются полномочия по организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. На территории района отсутствует специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище и другие)».

Таким образом, существо правонарушения, за которое лицо привлекается к административной ответственности, не отражено в протоколе об административном правонарушении.

В протоколе об административном правонарушении, кроме ссылок на статью 7 Федерального Закона «Об охране окружающей среды» и статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления», носящих общий характер, не отражено, на основании каких специальных правовых норм и в связи с какой конкретно осуществляемой Администрацией деятельностью, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, Администрации вменяется административное правонарушение, требования каких специальных норм в области охраны окружающей среды ею не были исполнены.

Таким образом, событие вменяемого Администрации правонарушения, надлежащим образом не описано в процессуальном документе по делу об административном правонарушении.

В соответствии с п. 2 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При указанных обстоятельствах, суд считает, что требования заявителя о признании незаконным и отмене постановления Комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области от 15.02.10г. № 25, подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 11 Постановления Пленума ВАС РФ № 10 от 02.06.04г. суду необходимо исходить из того, что после принятия решения о признании незаконным и об отмене постановления административного органа по основаниям, предусмотренным ст. 24.5 КоАП РФ, в силу ст. 29.9 КоАП РФ является неправомерным дальнейшее осуществление административным органом производства по этому делу, в связи с чем, производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению.

Руководствуясь статьями 27, 110, 169, 170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать незаконным и отменить полностью Постановление Комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области от 15.02.2010г. № 25 о признании Администрации Балашовского муниципального района виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрено статьей 8.1 КоАП РФ, и наложении штрафа в размере 100 000 руб.

Производство по административному делу прекратить.
Решение может быть обжаловано в порядке и сроки, установленные статьями 257-272, 272-291 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья Т.А. Лескина