Дело № 18АП-1382/2017 по апелляционной жалобе Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 19.12.2016 по делу № А76-25362/2016

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд (18 ААС)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-1382/2017

Дело № А76-25362/2016

г. Челябинск
11 мая 2017 года

Резолютивная часть постановления объявлена 03 мая 2017 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 11 мая 2017 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.А.,

судей Кузнецова Ю.А., Малышевой И.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Н.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 19.12.2016 по делу № А76-25362/2016 (судья Худякова В.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной службы надзоры в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области – Коробкин В.Е. (доверенность № 357 от 23.01.2017), Клюшников И.А. (доверенность № 2124 от 15.03.2017);

акционерного общества «Челябинский электрометаллургический комбинат» – Финтиктиков А.Я. (доверенность № 13-юр-126 от 17.02.2017), Ракитин Д.И. (доверенность № 13-юр-179 от 23.03.2017), Шевкунов Е.В. (доверенность № 13-юр-22 от 17.01.2017).


Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области (далее – заявитель, Управление Росприроднадзора, административный орган, Управление) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к акционерному обществу «Челябинский электрометаллургический комбинат» (далее – заинтересованное лицо, АО «ЧЭМК», общество) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 19.12.2016 в удовлетворении требований отказано.

Управление Росприроднадзора (далее также – податель жалобы) не согласилось с вынесенным решением и обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Управление Росприроднадзора считает, что материалами дела подтверждено, что АО «ЧЭМК» осуществляет утилизацию отхода производства III класса опасности без специального разрешения (лицензии). Указывает, что разъяснения, содержащие позицию Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, опубликованы на сайте 24.05.2016, при этом не имеют признаков акта, а именно нет иных реквизитов – подписи, номера, даты, данных о лице, подписавшем акт, не зарегистрированы и не публиковались в установленном порядке.

Кроме того, податель жалобы указывает, что судом первой инстанции не учтено, что помимо утилизации отходов АО «ЧЭМК» вменено размещение отходов III класса опасности на объекте размещения отходов – шлакоотвал. Документы, подтверждающие осуществление работ с размещенными отходами, предприятием не представлены. Управление считает доказанным факт осуществления АО «ЧЭМК» с 26.05.2014 по настоящее время деятельности по размещению отходов III класса опасности на шлакоотвале без специального разрешения (лицензии). Обстоятельства, связанные с размещением и утилизации отходов, являются для дела квалифицируемо-значимыми, тогда как их оценка в судебном решении не приведена, а само решение в указанной части, является немотивированным.

В суд апелляционной инстанции заинтересованным лицом представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором он указал, что решение суда является законным и обоснованным, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Управление Росприроднадзора в судебном заседании ходатайствовало о приобщении дополнительных документов (копии решений Челябинского областного суда).

Судом дополнительные документы приобщены к материалам дела.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на неё, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, АО «ЧЭМК» выданы лицензии №ОТ-56-002822 (74) от 25.05.2009 сроком действия до 25.05.2014, №ОП-56-003057 (74) от 18.09.2009 сроком действия до 18.09.2014 на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов I-IV класса опасности (т.2 л.д.6-18).

АО «ЧЭМК» имеет:

- Проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение АО «ЧЭМК» (далее – ПНООЛР);

- документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на из размещение №2720 (далее – документ «2720).

На основании распоряжений от 05.08.2016 №491, от 06.09.2016 №547 Управлением Росприроднадзора с 15.08.2016 по 16.09.2016 проведена плановая выездная проверка АО «ЧЭМК» (т.1 л.д.64-77).

По результатам проверки составлен акт проверки от 16.09.2016 №497/547 (т.1 л.д.27-63).

Управлением Росприроднадзора выявлены нарушение АО «ЧЭМК» п.2, 10 ч.2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», ч.1 ст.22, ч.1 ст.24 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ст.11, ч.3 ст.14, ч.1, 3, 4, 5 ст.18, ч.1 ст.19 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», а именно: общество осуществляет деятельность по утилизации и размещению отходов III классов опасности без специального разрешения (лицензии):

- с 01.07.2016 по утилизации отходов производства III классов опасности: прочие отходы гальванических производств;

- с 19.09.2014 по размещению отходов производства III классов опасности.

В связи с выявленными нарушениями в отношении АО «ЧЭМК» 12.10.2016, в присутствии законного представителя общества по доверенности от 16.02.2016 №13-юр-131 Финтиктикова А.Я.., составлен протокол №432-2016 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ (т.1 л.д.13-24).

О времени и месте вынесения составлении протокола об административном правонарушении АО «ЧЭМК» было извещено уведомлениями №6677 от 16.09.2016, №7025 от 04.10.2016, адресованными генеральному директору общества и получены 04.10.2016 (т.1 л.д. 80-81).

Поскольку в силу ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.2 ст. 14.1 КоАП РФ, находится в компетенции арбитражного суда, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении АО «ЧЭМК» к административной ответственности.

Отказывая в удовлетворении требований, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии состава вменяемого правонарушения.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В силу ч.6 ст.205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В соответствии с ч.ч.1, 2 ст.2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность.

Исходя из данной нормы, административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

Частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ установлено, что осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

Статьей 3 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон №99-ФЗ, Закон о лицензировании) лицензия определена как специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

В соответствии с п. 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона №99-ФЗ, деятельность по утилизации и размещению отходов I-IV классов опасности подлежит лицензированию.

Пунктом 1 статьи 30 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон №7-ФЗ, Закон об охране окружающей среды) регламентировано, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию.

В статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон №89-ФЗ) в числе прочих, приведены следующие используемые в данном Федеральном законе основные понятия:

отходы производства и потребления (далее - отходы) - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом;

обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;

размещение отходов - хранение и захоронение отходов;

утилизация отходов - использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация);

Отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности: I класс - чрезвычайно опасные отходы; II класс - высокоопасные отходы; III класс - умеренно опасные отходы; IV класс - малоопасные отходы; V класс - практически неопасные отходы (статья 4.1 Федерального закона № 89-ФЗ).

Управлением установлено, что документом № 2720 для отхода Пыль газоочисток марганцевых сплавов установлен годовой норматив образования 34 000 тонн с целью использования.

В соответствии с ПНООЛР ОАО «ЧЭМК» производство ферросиликомарганца основано на совместном восстановлении марганца, кремния и железа углеродом восстановителя. Для производства ферросиликомарганца применяются марганцевые руды и концентраты, кварцит. Коксовый орешек, отсувы кокса доменных цехов, каменный уголь, древесная щепа, известь, известняк, доломит, боксит. А также возвратные отходы собственного производства. В результате процесса образуется ферросиликомарганец и сопутствующие отходы: шлак марганцевых сплавов, ковшевые очистки, пяль газоочисток от выплавки марганцевых сплавов.

Управлением установлено, что согласно разделу 7 ПНООЛР АО «ЧЭМК» «Сведения об использовании и обезвреживании отходов» - отход пыль газоотчисток от марганцевых сплавов используется в качестве сырья - 34 000 т/год.

Предприятием разработаны технические условия ТУ 14-139-191-2008 «Пыль сухих газоотчисток от производства марганцевых сплавов».

Пыль газоочисток марганцевых сплавов Ш класса опасности образуется при производстве ферросиликомарганца путем удаления через две ступени очистки (1-ая ступень- циклоны, 2-ая ступень рукавные фильтры ) и попадания в бункер рукавных фильтров и утилизируется ОА «ЧЭМК» при изготовлении марганцевых марганецсодержащих брикетов (в соответствии с технологической

инструкцией ТИ 139-Ф-68-2014), которые в свою очередь используются для производства ферросиликомарганца (возвращаются в производство путем регенерации).

При фактическом осмотре 07.09.2016 процесса изготовления марганецсодержащих брикетов, в рамках расследования по ст. 8.2 КоАП РФ представитель ОАО «ЧЭМК» подтверждал использование марганцевой руды мелкой фракции уловленной рукавными фильтрами при производстве марганцевых брикетов.

Также Управлением установлено, что согласно ПНООЛР АО «ЧЭМК»: «на территории предприятия имеется шлакоотвал, организованный при основании предприятия. Складирование и хранение отходов на шлакоотвале осуществляется с 1931 года навалом на шлакоотвале, обустроенном в виде карт с учетом рельефа местности. Большая часть поверхности отвала покрыта слежавшейся пылью ферросплавного производства и представляет собой слабо сцементированные тонко обломочные породы.».

Согласно характеристике объекта размещения отходов (дата проведения инвентаризации 01.01.2012) на шлакоотвале размещено 15,037 тонн отходов 3, 4, 5 класса опасности.»

На основании вышеизложенного, управление пришло к выводу о необходимости лицензирования рассматриваемой деятельности.

Судом первой инстанции установлено, что в акте проверки указано: пыль газоочисток марганцевых сплавов используется предприятием (АО «ЧЭМК») в качестве сырья, что АО «ЧЭМК» разработало, утвердило, согласовало в установленном законом порядке и применяет ТУ 14-139-191-2008 «Пыль сухих газоочисток от производства марганцевых сплавов», что у АО «ЧЭМК» имеется каталожный лист на продукцию (per. № 013326): пыль, уловленная рукавными фильтрами при производстве марганецсодержащих сплавов, предназначенная для промышленного использования, что химический состав проб, взятых Росприроднадзором в ходе проверки из бункера рукавных фильтров, а также взятых из мягких контейнеров (биг-бэгов), находящихся на территории АО «ЧЭМК», совпадает с химическим составом, указанным в ТУ 14-139-191-2008 «Пыль сухих газоочисток от производства марганцевых сплавов».

В материалах дела имеется Регламент единого технологического процесса производства марганцевых сплавов и технологическую инструкцию ТИ 139-Ф-68-2014 «Производство брикетов в третьем блоке шихтового двора цеха №8», в котором описана технология изготовления брикетов из марганцевых и хромовых руд фракции 0-10мм, получаемых как в результате рассева, так и уловленных системами аспирации сухих газоочисток.

При таких обстоятельствах, у общества имеется необходимая технологическая документация, определяющая, что Пыль сухих газоочисток от производства марганцевых сплавов является продукцией и товаром, обладающим потребительскими свойствами. В соответствии с представленной АО «ЧЭМК» технологической документацией, пыль газоочисток является продукцией, получаемой в результате применяемой в АО «ЧЭМК» технологии выплавки марганцевых сплавов.

Представитель общества в судебном заседании пояснил, что в силу физических свойств руды, загружаемой в печь, часть этой руды в виде мелкой фракции не доходит до стадии переработки в электропечи, ферросплавом не становится, а возносится вместе с отходящими от печи горячими газами и оседает в газоочистной установке, представляя собой марганцевую руду мелкой фракции с высоким содержанием ведущего элемента, которая после процесса окомкования (или брикетирования) загружается в печь в качестве сырья для выплавки ферросплава.

По мнению общества, Управление Росприроднадзора игнорирует суть применяемого в АО «ЧЭМК» технологического процесса, в результате которого образуется улавливаемая системой газоотчистки руда мелкой фракции, и делает ошибочный вывод о том, что указанная руда повторно используется в технологическом процессе, тогда как она фактически не была употреблена для производства конечного продукта (ферросплава), поскольку до стадии переработки в электропечи не дошла.

Судом первой инстанции верно указано, что технология производства ферросиликомарганца не была предметом расследования административного органа, процесс (технология) образования Пыли сухих газоочисток заявителем не исследовался: вывод об осуществлении спорной предпринимательской деятельности сделан заявителем без учета мнения лиц, обладающих специальными познаниями и технологии производства ферросплавов, т.е. заключения экспертов.

Из представленных материалов административного дела, а также пояснений представителей административного органа невозможно установить путем удаления чего образуется Пыль газоочисток марганцевых сплавов III класса опасности: как, каким образом, откуда «удаляется» пыль и какие обстоятельства подтверждают наличие процесса «удаления».

Административным органом не представлено достаточных доказательств того, что по своему составу в процессе производства или в процессе потребления у общества образовываются вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с действующим законодательством.

В этой связи арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии у общества обязанности лицензирования деятельности по утилизации отходов.

В апелляционной жалобе Управление указало, что судом первой инстанции не учтено, что помимо утилизации отходов АО «ЧЭМК» вменено размещение отходов III класса опасности на объекте размещения отходов – шлакоотвал без специального разрешения (лицензии).

По данному эпизоду суд апелляционной инстанции указывает следующее.

Согласно подп. 74 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон № 128-ФЗ), действующего на дату выдачи лицензии предприятию, деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов подлежала лицензированию.

Федеральным законом № 99-ФЗ, вступившего в силу с 03.11.2011, деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности отнесена к числу лицензируемых (п. 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 99-ФЗ).

Согласно ч. 3 ст. 22 Федерального закона № 99-ФЗ лицензии на указанные в ч. 1 ст. 12 настоящего Федерального закона виды деятельности, которые предоставлены и срок действия которых не истек до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, действуют бессрочно.

Федеральным законом от 19.10.2011 № 283-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» часть 3 статьи 22 Федерального закона № 99-ФЗ изложена в новой редакции «Лицензии на указанные в части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона виды деятельности, которые предоставлены и срок действия которых не истек до вступления в силу настоящего Федерального закона, действуют бессрочно».

Поскольку лицензии № ОТ-56-002822(74) от 25.09.2009, №ОТ-56-003057(74) от 18.09.2009 были предоставлены обществу до вступления в силу Федерального закона № 99-ФЗ, то на остальные виды деятельности, указанные в лицензии, а именно на сбор, использование, обезвреживание и размещение отходов I - IV класса опасности, лицензия стала действовать бессрочно.

Согласно ч. 4 ст. 22 Федерального закона № 99-ФЗ предоставленные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, а также такие лицензии, не содержащие перечня работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, по истечении срока их действия подлежат переоформлению в порядке, установленном статьей 18 настоящего Федерального закона, при условии соблюдения лицензионных требований, предъявляемых к таким видам деятельности.

Из сопоставления наименования видов деятельности, указанных в лицензиях общества № ОТ-56-002822(74) от 25.09.2009, №ОТ-56-003057(74) от 18.09.2009, с наименованиями видов деятельности, указанными в пункте 30 части 1 статьи 12 Федерального закона № 99-ФЗ, судом апелляционной инстанции установлено, что ранее указанная в лицензии деятельность по транспортировке отходов I - IV класса опасности перестала быть лицензируемой, при этом остальные виды деятельности, указанные в предоставленной обществу лицензии, не претерпели изменений, в связи с чем положения части 4 статьи 22 Федерального закона № 99-ФЗ на нее не распространяются.

Федеральным законом от 25.06.2012 № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», п. 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 99-ФЗ изложен в новой редакции: «деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности» (подп. «б» п. 2 ст. 35 Федерального закона № 93-ФЗ).

Таким образом, деятельность по транспортировке отходов I-IV класса опасности не подлежала лицензированию с 03.11.2011, а со дня вступления в силу Федерального закона № 93-ФЗ (25.06.2012) прекратилось лицензирование таких видов деятельности как сбор и использование отходов I-IV класса опасности.

Таким образом, на дату проверки (15.08.2016 по 16.09.2016) лицензируемой являлась деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности.

Статьей 16 Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (в редакции, действующей на дату проверки), срок действия лицензий на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности, выданных до дня вступления в силу указанного Закона, был ограничен 30.06.2015.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 29.06.2015 № 203-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», вступившего в силу с 30.06.2015, срок действия лицензий на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности, выданных до 01.07.2015, продлен до 01.01.2019.

Таким образом, на момент рассмотрения настоящего дела судом срок действия выданных предприятию лицензий № ОТ-56-002822(74) от 25.09.2009, №ОТ-56-003057(74) от 18.09.2009 на право осуществления деятельности по обезвреживанию, размещению отходов I-IV класса опасности не истек.

Данная позиция отражена в постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 18.04.2017 по делу № А76-20146/2016, Определении Верховного суда Российской Федерации от 18.05.2016 № 309-КГ16-976.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что в данном случае отсутствует событие вменяемого обществу правонарушения, в связи с чем, отсутствуют основания для привлечения общества к административной ответственности по ч.2 ст.14.1 КоАП РФ.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба – удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:


решение Арбитражного суда Челябинской области от 19.12.2016 по делу № А76-25362/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.