Дело № 05АП-1769/2017 по апелляционной жалобе Управления Росприроднадзора по Приморскому краю на решение от 02.02.2017 по делу № А51-16589/2016

Арбитражный суд Приморского края (АС Приморского края)

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело № А51-16589/2016

г. Владивосток
05 мая 2017 года

Резолютивная часть постановления оглашена 27 апреля 2017 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 05 мая 2017 года.


Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего А.В. Гончаровой
судей Н.Н. Анисимовой, С.В. Гуцалюк
при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.Н. Витко

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю

апелляционное производство № 05АП-1769/2017
на решение от 02.02.2017
судьи М.С. Кирильченко

по делу № А51-16589/2016 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Уссурийского муниципального унитарного предприятия тепловых сетей Уссурийского городского округа (ИНН 2511002442, ОГРН 1022500857312)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю (ИНН 2540106044, ОГРН 1042504366288) о признании незаконным предписания № 14/85/16-КНД от 28.04.2016 (с учетом уточнений;

при участии:

от Росприроднадзора по ПК: представитель Швецова Т.В. по доверенности от 10.01.2017 сроком до 31.12.2017, паспорт;

от Уссурийского МУП тепловых сетей Уссурийского ГО: представитель Крамаренко А.А. по доверенности от 09.01.2017 сроком до 31.12.2017, паспорт;


УСТАНОВИЛ:


Уссурийское муниципальное унитарное предприятие тепловых сетей Уссурийского городского округа (далее – УМУПТС, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю от 28.04.2016 № 14/85/16-КНД (с учетом уточнений, принятых в порядке статьи 49 АПК РФ).

Решением Арбитражного суда Приморского края от 02.02.2017 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, Управление федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы указывает, что проверяющим органом не нарушались сроки проверки, поскольку проверка в отношении предприятия была продлена, о чем свидетельствует уведомление о продлении № 03-22-121/2016 от 31.03.2016 и приказ о внесении изменений № 139-н от 31.03.2016.

Со ссылкой на п. 10 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ), утвержденного Приказом Минприроды России от 25.07.211 № 650, считает необоснованным вывод суда первой инстанции о том, что нормативно-правовые акты, регулирующие порядок оформления проекта предельно-допустимого выброса загрязняющих веществ а атмосферу и получение разрешения на выброс вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух не предусматривают переоформление проекта ПДВ и разрешения в случаях замены оборудования на источнике.

Настаивает на том, что если предприятие имеет стационарные (организованные и неорганизованные) источники выбросов, оно обязано получить разрешение на выброс. В свою очередь, получить такое разрешение можно только на основании утвержденных нормативов ПДВ.

В судебном заседании представитель Росприроднадзора по ПК доводы апелляционной жалобы поддержала, решение суда первой инстанции просила отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Уссурийского МУП тепловых сетей Уссурийского ГО на доводы апелляционной жалобы возразил по основаниям, изложенным в письменном отзыве на жалобу. Решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, апелляционную жалобу – не подлежащей удовлетворению.

Кроме того, заявитель в обоснование своей правовой позиции представил в суд апелляционной инстанции решение Уссурийского районного суда Приморского края от 31.01.2017, которое в порядке статьи 268 АПК РФ приобщено к материалам дела. Указанным решением суда общей юрисдикции постановление должностного лица старшего государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды по Приморскому краю № 03-280/2016 от 30.09.2016 о привлечении Уссурийского муниципального унитарного предприятия тепловых сетей Уссурийского городского округа к административной ответственности по части 1 статьи 8.21 КоАП РФ за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специально разрешения отменено, производство по делу прекращено, в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено оспариваемое постановление.

Из материалов дела судом установлено, что на основании приказа руководителя Роприроднадзора от 24.02.2016 № 85-КНД о проведении плановой выездной проверки и приказа от 31.03.2016 №139-Н о внесении изменений в приказ Управления Росприроднадзора от 24.02.2016 №85-кнд, в отношении предприятия проведена плановая выездная проверка, оформленная актом проверки от 28.04.2016 №85-КНД.

Основным видом деятельности УМУПТС является производство, передача и распределение пара и горячей воды (тепловой энергии). Среднесписочная численность работников за год составила 727 человек.

Как следует из акта от 28.04.2016 №85-КНД, общая продолжительность проверки: с 02.03.2016 по 28.04.2016 (40 дней)/выездная часть составила 34 часа (11.03.2016 с 09 ч.30 мин по 15 ч.30 мин; 14.03.2016 с 08 ч.30 мин по 17 ч.00 мин, 15.03.2016 с 08 ч.30 мин по 17 ч.00 мин, 22.03.2016 с 10 ч.30 мин по 15 ч.30 мин, 23.03.2016 с 10 ч.00 мин по 16 ч.00 мин).

В ходе проверки Управлением были обнаружены нарушения предприятием требований законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха.

Так, согласно акту проверки установлено, что УМУПТС эксплуатирует котельную № 64, расположенную по адресу: г.Уссурийск, Раковская, 2д, в которой согласно документации должны быть установлены водогрейные котлы: «Кавалеровский» - 2 единицы, «КВТС» - 1 единица. Фактически в котельной установлены водогрейные котлы типа «CARBOROBOT Classic» 2 единицы и один котлоагрегат типа «Дымок» Данные обстоятельства послужили основанием для выводов инспектора о том, что УМУПТС для котельной №64 отсутствует инвентаризация на стационарные источники выбросов вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух, а также отсутствуют разрешение на выбросы вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух для данной котельной № 64, чем нарушены статьи 14 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», 23 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

По окончании проверки 28.04.2016 Управлением по факту выявленных нарушений вынесено предписание № 14/85/16-КНД, согласно которому УМУПТС предписано представить в срок до 04.07.2016 копию разрешения на выбросы вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух на котельную № 64.

Сопроводительным письмом от 06.05.2016 № 03-15/3023 Управление Росприроднадзора направило в адрес предприятия акт плановой выездной проверки от 28.04.2016 № 85-КНД вместе с предписанием от 28.04.2016 №14/85/16-КНД, а также с уведомлением о дате и времени составления протокола об административном правонарушении.

Предприятие, не согласившись с вынесенным предписанием, посчитав его незаконным и нарушающим права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ правильность применения норм материального и процессуального права, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативным правовым актом признается акт государственного органа, органа местного самоуправления, содержащий властные положения, обязательные требования, которые устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности конкретных лиц, иные правовые последствия для проверяемого лица.

В круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

По своей природе предписание отвечает признакам ненормативного правового акта, так как устанавливает конкретные обязанности для общества, неисполнение которых влечет за собой правовые последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Оспариваемым в рамках настоящего дела предписанием № 14/85/16-КНД от 28.04.2016 на УМУПТС возложена обязанность представить в Управление Росприроднадзора по Приморскому краю копию разрешения на выбросы вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух на котельную № 64. Срок исполнения предписания до 04.07.2016.

Порядок организации органами государственного контроля (надзора) проверок юридических лиц установлен Федеральным законом от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 12 Закона № 294-ФЗ предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Суд первой инстанции, устанавливая наличие нарушений положений Закона № 294-ФЗ, допущенных Управлением при проведении спорной проверки, также указал, что административным органом нарушен срок проведения проверки, установленный п. 1 ст. 13 Закона № 294-ФЗ.

Действительно, в соответствии с п. 1 ст. 13 Закона № 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, не может превышать двадцать рабочих дней.

Вместе с тем, судом первой инстанции не учтены положения пункта 3 указанной статьи, в соответствии с которой исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней.

В рассматриваемом случае, в соответствии с приказом Управления Росприроднадзора от 31.03.2016 № 139-н в приказ Управления Росприроднадзора по Приморскому краю от 24.02.2016 № 85-КНД внесены изменения, плановая выездная проверка в отношении УМУПТС продлена на 20 рабочих дней до 28.04.2016, о чем предприятию направлено уведомление № 03-22-121/2016 от 31.03.2016.

Таким образом, общая продолжительность проверки составила 40 дней с 02.03.2016 по 28.04.2016, что с учетом продления срока на ее проведение не противоречит требования действующего законодательства.

Выводы суда первой инстанции в указанной части коллегия находит неверными, однако указанные неверные выводы не привели к принятию по существу неправильного судебного акта.

В соответствии с положениями части 1 и 3 статьи 16 Закона № 294-ФЗ по результатам проверки составляется акт по установленной форме в двух экземплярах, к которому прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Следовательно, результатом выездной проверки является составленный по ее завершению акт, фиксирующий выявленные нарушения, с приложением всех материалов, полученных в ходе проверки.

В рассматриваемом случае оспариваемое предписание выдано в связи с нарушениями, зафиксированными Управлением в акте проверки от 28.04.2016.

Между тем, как следует из акта, в разделе «Промплощадка №47. Котельная №64, г.Уссурийск, ул.Раковская, 2д» (стр. 30) указано, что в котельной установлены следующие водогрейные котлы: «Кавалеровский» - 2 ед.; «КВТС» - 1 ед.

Вместе с тем, на странице 37 данного акта в разделе «нарушения в части соблюдения требований законодательства РФ в области охраны атмосферного воздуха» указано, что в ходе проверки было установлено, что УМУПТС осуществляет выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух без специального разрешения от котельной №64, что подтверждается экспертным заключением от 27.04.2016 №21:

2. Котельная № 64 - источник выброса №6401. Нормативы ПДВ рассчитаны на два котлоагрегата типа «Кавалеровский» и один котлоагрегат типа «КВТС», а фактически установлены 3 котлоагрегатов типа «CARBOROBOT Classic». Сравнение результатов замеров выбросов с нормативами ПДВ, рассчитанными для котлов других марок и теплопроизводительности, является некорректным.

В связи с указанными нарушениями, Управлением в оспариваемом предписании было указано предприятию в срок до 04.07.2016 представить копию разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух в отношении котельной № 64.

Однако, как установлено судом, на котельной №64 фактически установлено два котлоагрегата типа «CARBOROBOT Classic». Как следует из письменных пояснений заявителя, в 2015 году на котельной №7 64 проведены мероприятия по замене изношенного оборудования на новое, современное, с более высоким КПД. Выполнен демонтаж котлов «Кавалеровский» со вспомогательным оборудованием и установлены котлы типа «CARBOROBOT Classic».

Данные фактически обстоятельства подтверждаются представленной со стороны заявителя в материалы дела документацией на котлоагрегаты и фотоматериалом.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что акт проверки от 28.04.2016 № 85-КНД содержит недостоверные сведения о количестве и типе котлоагрегатов, явившихся предметом проверки.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

То есть, предписания выдаются в случае выявления нарушений и в целях их устранения.

Предписание должно содержать законные требования, которыми на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Согласно статье 1 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее – Закон № 96-ФЗ) атмосферный воздух - жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы , находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ выбросы вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускаются на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Наличие разрешения на выброс вредных ( загрязняющих ) веществ в окружающую среду является обязательным условием при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, поскольку в силу указанной нормы Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ разрешением устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха.

Для получения такого разрешения согласно статье 22 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ юридические лица, имеющие источники выбросов вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, проводят инвентаризацию выбросов вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников в порядке, определенном федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Инвентаризация стационарных источников и выбросов вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух проводится инструментальными и расчетными методами. Порядок разработки и утверждения методики расчета выбросов вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками устанавливается Правительством Российской Федерации. Формирование и ведение перечня указанных методик осуществляются уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 2 статьи 22 Закона № 96-ФЗ).

Инвентаризация стационарных источников на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, вводимых в эксплуатацию, проводится не позднее чем через два года после выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию указанных объектов. Корректировка данных инвентаризации стационарных источников и выбросов вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух осуществляется в случаях изменения технологических процессов, замены технологического оборудования, сырья, приводящих к изменению состава, объема или массы выбросов вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух, обнаружения несоответствия между выбросами вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух и данными последней инвентаризации, изменения требований к порядку проведения инвентаризации, а также в случаях, определенных правилами эксплуатации установок очистки газа (часть 3).

Инвентаризация стационарных источников и выбросов вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух, корректировка ее данных, документирование и хранение данных, полученных в результате проведения таких инвентаризации и корректировки, осуществляются в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 4).

В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона № 96-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие стационарные источники, обязаны обеспечивать проведение инвентаризации выбросов вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух и разработку предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух.

Как следует из материалов дела, основным видом деятельности УМУПТС является производство, передача и распределение пара и горячей воды (тепловой энергии). Предприятие осуществляет эксплуатацию котельной № 64 и иных источников загрязнения атмосферного воздуха.

Оспариваемым предписанием на предприятие возложена обязанность в срок до 04.07.2016 представить в Управление Росприроднадзора по Приморскому краю копию разрешения на выбросы вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух на котельную № 64.

Между тем, согласно п. 10 Административного регламента федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ), утвержденного Приказом Минприроды России от 25.07.2011 № 650, УМУПТС на основании приказа Управления Росприроднадзора по Приморскому краю от 28.11.2011 № 446/1 выдано разрешение № 61-04/11 на выброс вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух на период с 28.11.2011 по 28.11.2016.

Указанным разрешением установлены нормативы выбросов индивидуально для каждого источника в целом «на дымовые трубы», в том числе на источник № 6401 (котельная № 64) без разделения на котлоагрегаты.

При проведении спорной проверки УМУПТС представлено данное разрешение № 61-04/11 на выброс вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух, которое являлось действующим на момент проверки.

При этом судом первой инстанции правомерно отклонен довод Управления о том, что разрешение на выброс, полученное в 2011 году, не соответствует фактически используемым 3 котлоагрегатам, как нормативно необоснованный. Ответчик не указал в соответствии с какой нормой права замена отдельных агрегатов является безусловным основанием для внеплановой инвентаризации источников выброса и получением нового разрешения.

Доказательства того, что в результате замены котлоагрегатов изменились показатели выбросов, ответчиком также не представлены.

Учитывая изложенное, коллегия приходит к выводу о том, что Управление не доказало необходимость проведения инвентаризации источников выбросов и получения разрешения на выброс вредных ( загрязняющих ) веществ в атмосферный воздух на котельную № 64.

Таким образом, оспариваемое предписание выдано Управлением без установленных на то законных оснований, нарушает права и законные интересы предприятия, в связи с чем правомерно в соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ признано судом первой инстанции недействительным.

Доводы заявителя апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены судебного акта.

Нарушений норм процессуального законодательства, влекущих безусловную отмену судебного акта, допущено не было.

При таких обстоятельствах, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд


ПОСТАНОВИЛ:


Решение Арбитражного суда Приморского края от 02.02.2017 по делу №А51-16589/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.