Дело № А51-31335/2016 по заявлению УМУПТС к Управлению Росприроднадзора по Приморскому краю о признании незаконным предписания № 04-385КНД/2016 от 12.09.2016

Арбитражный суд Приморского края (АС Приморского края)

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А51-31335/2016

г. Владивосток
18 апреля 2017 года

Резолютивная часть решения объявлена 11 апреля 2017 года.
Полный текст решения изготовлен 18 апреля 2017 года.

Арбитражный суд Приморского края в составе судьи Чугаевой И.С.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Акимовым В.А.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Уссурийского муниципального унитарного предприятия тепловых сетей Уссурийского городского округа (ИНН 2511002442, ОГРН 1022500857312, дата регистрации 28.05.1998)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю (ИНН 2540106044, ОГРН 1042504366288, дата регистрации 20.09.2004)

о признании незаконным предписания № 04-385КНД/2016 от 12.09.2016

при участии: от заявителя – руководитель службы производственного экологического контроля Пестерева Н.М. (доверенность от 09.01.2017);


установил:


Уссурийское муниципальное унитарное предприятие тепловых сетей Уссурийского городского округа (далее - УМУПТС, предприятие) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю (далее – Управление, Управление Росприроднадзора по Приморскому краю) №04-385КНД/2016 от 12.09.2016.

Заявитель требования поддержал в полном объеме, в обоснование требований пояснил, что в соответствии с нормами Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» у предприятия отсутствует обязанность по проведению повторной инвентаризации отходов и объектов их размещения при наличии действующего решения об утверждении нормативов отходов и лимитов на их размещение.

Как указал заявитель, учитывая, что золоотвал котельной №5 технической документацией УМУПТС, утвержденной Управлением, определен под размещение золошлаковой смеси от сжигания углей практически не опасной (5 класса опасности) с котельных №№ 16, 24, 27, 30, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 64, 67, 58, 69 и фактически используется по данному назначению, этот объект подлежал внесению в ГРОРО в установленном порядке.

Письмом от 12.09.2011 №1579 (вх.№8479 от 14.09.2011) УМУПТС представило в Управление Росприроднадзора по Приморскому краю сведения об объекте размещения отходов - золоотвале, с целью внесения его в Государственный реестр объектов размещения отходов (далее – ГРОРО).

При этом были представлены характеристика объекта размещения отходов , копия свидетельства о государственной регистрации права аренды земельного участка, копии постановлений органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка, используемого под ОРО.

Управление Росприроднадзора, в ответ на данное письмо сообщило, что на тот момент проект порядка ведения ГРОРО был разработан Минприроды России и проходил согласование в установленном порядке; после вступления в силу данного порядка Федеральной службой по надзору в сфере природопользования будет формироваться государственный реестр объектов размещения отходов .

Вместе с тем, УМУПТС во исполнение требований пункта 6 статьи 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» вправе было обратиться в Управление Росприроднадзора по Приморскому краю с заявлением о внесении используемого объекта в ГРОРО, хотя бы порядок его ведения на момент этого обращения не был утвержден.

При этом ответ Управления, оформленный письмом от 03.11.2011 №09-04-11/7288, не является документом, принятым по существу вопроса, и может рассматриваться лишь как промежуточный ответ, не устраняющий обязанности Управления рассмотреть обращение УМУПТС о включении золоотвала котельной №5 в ГРОРО после введения в действие соответствующего порядка.

Более того, учитывая требования Порядка №792, после введения его в действие у УМУПТС не возникла обязанность представить какие-либо иные документы, необходимые для рассмотрения вопроса о включении объекта в ГРОРО.

Указал, что характеристика ОРО - золоотвала была составлена УМУПТС 09.09.2011 по результатам инвентаризации, проведенной в 2011 году.

Как на момент обращения предприятия в Управление в сентябре 2011 года, так и на момент проверки в марте 2016 года данная характеристика являлась действующим документом, поскольку обязанность провести очередную инвентаризацию ОРО в соответствии с пунктом 4 Правил №49 у предприятия возникала лишь по истечении 5 лет с момента проведения предыдущей инвентаризации.

На основании указанного заявитель считает, что УМУПТС совершило все зависящие от него действия по внесению золоотвала котельной №5 в ГРОРО, своевременно обратившись в Управление Росприроднадзора по Приморскому краю по данному вопросу, однако Управление не рассмотрело по существу обращение УМУПТС после введения в действие порядка ведения ГРОРО, документы, полученные от заявителя, не возвратило и не сообщило Предприятию о том, какие имеются препятствия к включению спорного объекта в реестр.

Кроме того, указал, что решением Арбитражного суда Приморского края от 03.10.2016 по делу №А51-13228/2016, признано незаконным предписание Управления Росприроднадзора по Приморскому краю от 28.04.2016 №12/85/16-КНД, как не соответствующее Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Ответчик заявленные требования оспорил, в обоснование законности оспариваемого предписания пояснил, что в ходе проверочных мероприятий было установлено, что УМУПТС не представлены документы, подтверждающие внесение объектов размещении я отходов в ГРОРО, в связи с чем, было выдано предписание от 28.04.2016 № 12/85/16-КНД, в связи с неисполнением которого заявителю повторно выдано оспариваемое предписание.

Управление указало, что учитывая изменения в законодательство, в том числе утверждение с 01.08.2014 года ФККО-2014 у УМУПТС возникла обязанность направить в Управление материалы, подтверждающие отнесение видов отходов , размещаемых на золоотвале, к видам отходов , включенных в Федеральный классификационный каталог отходов , утвержденный приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 № 445, а также характеристику золоотвала с указанием в ней отходов , соответствующих новому ФККО и оформленную в соответствии требованиями правил инвентаризации объектов размещения отходов , утвержденных приказом Минприроды России от 25.02.2010 №49, для рассмотрения вопроса о включении ОРО в ГРОРО.

С учетом указанного считает, что ответ Управления от 03.11.2011 № 09-04-11/7288 не является промежуточным ответом, так как основания для повторного рассмотрения характеристики объекта размещения и внесения в ГРОРО отсутствовали. УМУПТС до настоящего времени характеристику объекта размещения отходов , оформленную в соответствии требованиями правил инвентаризации объектов размещения отходов и указанием в ней отходов в соответствии с новым ФККО, не направило.

На основании изложенного, ввиду отсутствия в Управлении характеристики золоотвала, соответствующей требованиям законодательства Российской Федерации, не может рассматриваться вопрос о включении настоящего объекта в ГРОРО.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы сторон, суд установил следующее.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 19.01.2005 серия 25-АА № 520318 УМУПТС имеет в аренде земельный участок с кадастровым номером 25:34:016202:33 площадью 84220 кв.м, расположенный примерно в 230 м по направлению на восток от ориентира – административное здание ООО «Русичи» по адресу г. Уссурийск, ул. Новоникольское шоссе, 26-в, для размещения золоотвала котельной № 5.

Решением Управления Росприроднадзора по Приморскому краю от 07.11.2011 № 01-04-11/7363 утверждены нормативы образования отходов и лимитов на их размещение № 242ОТ-04/11, согласно которым предусмотрено размещение отходов в том числе на площадке № 5 котельной № 5 (г. Уссурийск, ул. Коммунальная, 8-б/1).

В период с 02.03.2016 по 28.04.2016 проведена плановая выездная проверка деятельности УМУПТС при производстве, передаче и распределении пара и горячей воды по вопросам, относящимся к компетенции Управления.

В частности, в акте проверки от 28.04.2016 № 85-КНД в части соблюдения требований законодательства в области обращения с отходами производства и потребления отражено следующее: согласно проекту нормативов образования отходов … отходы золошлаковой смеси от сжигания углей практически не опасной (5 класса опасности) с котельных №№ 16, 24, 27, 30, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 64, 67, 58, 69 по мере ее накопления в бункерах циклонов выгружается на площадку и отвозится на золоотвал котельной № 5.

В соответствии с формой 2-ТП ( отходы ) за 2015 год у предприятия на начало года отходов такой золошлаковой смеси было в наличии 76733,5 т, образовалось за 2015 год 20411,5 т, на конец года – 94227,1 т.

Таким образом, в течение более 11 месяцев происходит размещение отходов , объект размещения отходов (золоотвал котельной № 5) должен быть внесен в ГРОРО.

По результатам проверки УМУПТС были выданы ряд предписаний, в том числе предписание от 28.04.2016 № 12/85/16-КНД о представлении в Управление Росприроднадзора по Приморскому краю в срок до 04.07.2016 документов, подтверждающих внесение объекта в ГРОРО.

На основании приказа от 03.08.2016 №385-КНД Управлением проведена внеплановая выездная проверка исполнения предписания от 28.04.2016 №12/85/16-КНД.

В результате проведенной проверки в период с 16.08.2016 по 24.08.2016 ходе Управлением установлено, что данное предписание не исполнено, о чем составлен акт проверки от 12.09.2016 №385-КНД.

УМУПТС повторно выдано предписание №04-385КНД/2016 от 12.09.2016 об устранении вышеуказанных нарушений сроком до 01.02.2017.

Не согласившись с вынесенным предписанием, посчитав, что оно не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с заявленным требованием.

Суд, рассмотрев материалы дела, оценив доводы заявителя, находит требование подлежащим удовлетворению в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта (решения), действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц недействительными (незаконными) необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В рассматриваемом случае, заявленное требование мотивировано тем, что выдавая предписание от 28.04.2016 № 12/85/16-КНД сроком исполнения до 04.07.2016, Управление предписало УМУПТС представить документов, подтверждающих внесение объекта в ГРОРО.

Оспариваемое предписание направлено на устранение допущенных предприятием нарушений, которые выразились: не представлены документы, подтверждающие внесение объектов размещения отходов в ГРОРО.

Согласно ст. 34 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) эксплуатация строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Юридические лица при эксплуатации строений, сооружений и иных объектов обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды (ч. 1 ст. 39 Закона об охране окружающей среды).

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия их на здоровье человека и окружающую природную среду установлены Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ).

В соответствии со статьей 1 Закона № 89-ФЗ, под размещением отходов понимается хранение и захоронение отходов , под объектом размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов .

Требования к объектам размещения отходов установлены статьей 12 данного закона.

В частности, к таким требованиям относится внесение объектов размещения отходов в государственный реестр размещения отходов , ведение которого осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 6 указанной статьи).

Как следует из пунктов 2, 16 Порядка ведения государственного кадастра отходов , утвержденного Приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 792 (далее – Порядок № 792), государственный реестр объектов размещения отходов является одной из частей государственного кадастра отходов и включает свод систематизированных сведений об эксплуатируемых объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов , соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, учитывая, что золоотвал котельной № 5 технической документацией УМУПТС, утвержденной Управлением Росприроднадзора по Приморскому краю, определен под размещение золошлаковой смеси от сжигания углей практически не опасной (5 класса опасности) с котельных №№ 16, 24, 27, 30, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 64, 67, 58, 69 и фактически используется по данному назначению, этот объект подлежал внесению в ГРОРО в установленном порядке. В силу пункта 18 Порядка № 792 ГРОРО формируется на основе информации об объектах размещения отходов , полученной в результате их инвентаризации, проведенной в соответствии с Правилами инвентаризации объектов размещения отходов , утвержденными Приказом Минприроды России от 25.02.2010 № 49 (зарегистрирован в Минюсте России 8 июня 2010 г., регистрационный № 17520).

Так, пунктами 18, 19 Порядка № 792 предусмотрена обязанность лица, эксплуатирующего ОРО, представить характеристику ОРО, составленную по результатам инвентаризации ОРО, проводимой в соответствии с Правилами инвентаризации объектов размещения отходов , утвержденными Приказом Минприроды России от 25.02.2010 № 49 (далее – Правила № 49).

Согласно пункту 2 Правил № 49 они предназначены для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые эксплуатируют объекты размещения отходов (собственники, пользователи, владельцы, арендаторы), для Росприроднадзора и для территориальных органов Росприроднадзора.

В силу пункта 4 Правил № 49 инвентаризация объектов размещения отходов проводится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими эти объекты, не реже одного раза в пять лет. Пунктом 6 Правил № 49 предусмотрено, что по завершении сбора и обработки информации об инвентаризации объектов размещения отходов на каждый объект размещения отходов составляется характеристика объекта размещения отходов , оформляемая в двух экземплярах согласно приложению к данным Правилам.

Один экземпляр характеристики объекта размещения отходов хранится у юридического лица и индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего данный объект размещения отходов .

Второй экземпляр характеристики объекта размещения отходов в уведомительном порядке направляется юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем, эксплуатирующим данный объект размещения отходов , почтовым отправлением и (или) с использованием электронных средств связи в территориальный орган Росприроднадзора по месту нахождения объекта размещения отходов .

Согласно пункту 7 Правил № 49 информация, содержащаяся в характеристиках объектов размещения отходов , составляемых по результатам проведения инвентаризации объектов размещения отходов , используется Росприроднадзором и территориальными органами Росприроднадзора: для включения конкретных объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов ; при принятии решений об утверждении лимитов на размещение отходов ; в иных целях регулирования деятельности по обращению с отходами .

В свою очередь, Росприроднадзор в 15-дневный срок с даты регистрации информации об объекте размещения отходов , поступившей из территориального органа Росприроднадзора, рассматривает указанную информацию, присваивает номер объекту размещения отходов в ГРОРО, принимает правовые акты о включении объектов размещения отходов в ГРОРО с периодичностью не реже 1 раза в месяц (пункт 20 Порядка № 792).

Согласно материалам дела, Управление в ходе проведения внеплановой выездной проверки пришло к выводу, что в результате деятельности УМУПТС, происходит размещение отходов сроком более 11 месяцев, без внесения в ГРОРО.

Из оспариваемого предписания следует, что основанием для его вынесения послужило нарушение статьи 12 Закона № 89-ФЗ.

В качестве доказательств допущенных предприятием нарушений Управление ссылается на акты проверок от 28.04.2016 №85-КНД, от 12.09.2016 №385-КНД.

Между тем, из материалов дела следует, предписание от 12.09.2016 №04-385КНД/2016 выдано предприятию по результатам проведения проверки исполнения ранее выданного предписания от 28.04.2016 №12/85/16-КНД, содержащее указание на представление тех же документов, что оспариваемое предписание.

Проверяя оспариваемое предписание на предмет его законности и исполнимости, суд учитывает следующие обстоятельства.

В соответствии с пунктом 2 статьи 69 АПК РФ, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Преюдициальная связь возникает, когда обстоятельства из фактической основы прошлого решения были исследованы, оценены, отражены в судебном акте и имеют юридическое значение для нового спора, рассматриваемого в арбитражном суде.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Приморского края от 03.10.2016 по делу №А51-13228/2016 признано незаконным предписание Управления №12/85/16-КНД от 28.04.2016 как не соответствующее Федеральному закону от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В рамках дела №А51-13228/2016 суд установил, что письмом от 12.09.2011 № 1579 (вх. № 8479 от 14.09.2011) УМУПТС представило в Управление Росприроднадзора по Приморскому краю сведения об объекте размещения отходов – золоотвале, с целью внесения его в ГРОРО.

При этом были представлены характеристика объекта размещения отходов , копия свидетельства о государственной регистрации права аренды земельного участка, копии постановлений органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка, используемого под ОРО.

Суд указал, что в ответ на данное письмо Управление сообщило заявителю, что на тот момент проект порядка ведения ГРОРО был разработан Минприроды России и проходил согласование в установленном порядке; после вступления в силу данного порядка Федеральной службой по надзору в сфере природопользования будет формироваться государственный реестр объектов размещения отходов (письмо ответчика от 03.11.2011 № 09-04-11/7288).

При этом судом сделан вывод, что УМУПТС во исполнение требований пункта 6 статьи 12 Закона № 89-ФЗ, вправе был обратиться в Управление Росприроднадзора по Приморскому краю с заявлением о внесении используемого объекта в ГРОРО, хотя бы порядок его ведения на момент этого обращения не был утвержден.

В отношении ответа Управления, оформленный письмом от 03.11.2011 № 09-04-11/7288, суд пришел к выводу, что указанный ответ не является документом, принятым по существу вопроса, и может рассматриваться лишь как промежуточный ответ, не устраняющий обязанности Управления рассмотреть обращение УМУПТС о включении золоотвала котельной № 5 в ГРОРО после введения в действие соответствующего порядка. Более того, учитывая требования Порядка № 792, после введения его в действие у УМУПТС не возникла обязанность представить какие-либо иные документы, необходимые для рассмотрения вопроса о включении объекта в ГРОРО.

Кроме того, суд указал на то обстоятельство, что характеристика ОРО – золоотвала была составлена УМУПТС 09.09.2011 по результатам инвентаризации, проведенной в 2011 году. Как на момент обращения Предприятия в Управление в сентябре 2011 года, так и на момент выдачи оспариваемого предписания в апреле 2016 данная характеристика являлась действующим документом, поскольку обязанность провести очередную инвентаризацию ОРО в соответствии с пунктом 4 Правил № 49 у Предприятия возникала лишь по истечении 5 лет с момента проведения предыдущей инвентаризации.

На основании изложенного суд пришел к выводу, что со своей стороны, УМУПТС совершило все зависящие от него действия по внесению золоотвала котельной № 5 в ГРОРО, своевременно обратившись в Управление Росприроднадзора по Приморскому краю по данному вопросу, однако Управление не рассмотрело по существу обращение УМУПТС после введения в действие порядка ведения ГРОРО, документы, полученные от заявителя, не возвратило и не сообщило предприятию о том, какие имеются препятствия к включению спорного объекта в реестр.

Поскольку отсутствие спорного объекта – золоотвала котельной № 5 – в ГРОРО не было обусловлено какими-либо нарушениями обязательных требований Уссурийским муниципальным унитарным предприятием тепловых сетей, у ответчика отсутствовали основания для выдачи заявителю предписания от 28.04.2016 № 12/85/16-КНД.

С учетом вышеизложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание выдано на основании предписания от 28.04.2016 №12/85/16-КНД, которое в рамках дела №А51-13228/2016, признано незаконным (ч.2 ст. 69 АПК РФ).

По смыслу статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", предписание выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо могут быть возложены только такие обязанности, соблюдение которых основано на требованиях закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Поскольку предписание носит административно-властный характер, природа и назначение данного ненормативного акта, исходя из его названия и функций управления, заключается в необходимости обязательного выполнения всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу.

Таким образом, предписание от 12.09.2016 №04-385КНД/2016 не соответствует вышеуказанным критериям, а, следовательно, является незаконными.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая наличие совокупности обстоятельств для признания в порядке части 2 статьи 201 АПК РФ недействительным оспариваемого предписания, заявленные требования подлежат удовлетворению.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы по уплате государственной пошлины подлежат отнесению на ответчика.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд


р е ш и л:


Признать незаконным предписание Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю № 04-385КНД/2016 от 12.09.2016 как не соответствующе Федеральному закону «Об отходах производства и потребления».

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю в пользу Уссурийского муниципального унитарного предприятия тепловых сетей Уссурийского городского округа 3000 руб. (Три тысячи рублей) расходов по уплате государственной пошлины.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения апелляционной инстанции.