Дело № А27-12601/2016 по заявлению МП «Спецавтохозяйство» к Управлению Росприроднадзора по Кемеровской области об оспаривании действий и актов

Арбитражный суд Кемеровской области рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Муниципального предприятия города Кемерово «Спецавтохозяйство», г. Кемерово к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области, г. Кемерово об оспаривании действий и актов установил, что муниципальное предприятие города Кемерово «Спецавтохозяйство» (далее – «Предприятие», «МП «Спецавтохозяйство») обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области (далее – «Управление», «Росприроднадзор»), выразившихся в отказе в переоформлении лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов IV – V классов опасности по заявлению МП «Спецавтохозяйство» от 01.02.2016; признании недействительными Приказа Управления от 24.03.2016 №361-рд об отказе в переоформлении лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов IV – V классов опасности, Акта внеплановой выездной проверки от 22.03.2016; обязании Управления устранить допущенные нарушения и переоформить МП «Спецавтохозяйство» лицензию на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I – IV класса опасности (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Предприятие в заявлении и его представители в судебном заседании, настаивая на удовлетворении заявленных требований, указывают на то, что специалисты Управления во время проведения выездной проверки вышли за рамки своих обязанностей, предусмотренных частью 5 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – «Федеральный закон №99-ФЗ»), то есть рассматривали вопросы, не подлежащие рассмотрению в ходе выездной проверки.

В подтверждение указанного довода заявитель ссылается на то, что в соответствии с частью 6 статьи 49 Федерального закона от 30.12.2008 №309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» подпункт 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – «Федеральный закон №174-ФЗ») не применяется к объектам, которые связаны с размещением и обезвреживанием отходов и введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до дня вступления в силу данного Федерального закона (то есть до 10.01.2009).

Кроме того, заявитель отмечает, что пункт 7.1 статьи 11 Федерального закона №174-ФЗ говорит о проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, на Байкальской природной территории, а также о проектной документации особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Таким образом, по мнению заявителя, законодатель не определяет момент или стадию жизненного цикла объекта размещения отходов, в который должна разрабатываться и утверждаться проектная документация и проводиться государственная экспертиза. В связи с чем, МП «Спецавтохозяйство» исходит из того, что требование Росприроднадзора о необходимости наличия у Предприятия заключения экологической экспертизы в отношении объекта для захоронения твердых бытовых отходов (далее – «Объект для захоронения ТБО», «Отвал ТБО», «Полигон») на законе не основано.

Соответственно, ссылка административного органа на подпункт «б» пункта 4 Положения о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.2015 №1062 (далее – «Положение о лицензировании»), по мнению Предприятия, является несостоятельной.

Более того, заявитель считает, что в соответствии с частью 7 Положения о лицензировании проектная документация, а, следовательно, и положительное заключение экологической экспертизы, к заявлению о переоформлении лицензии приложена быть не должна.

Также МП «Спецавтохозяйство» отмечает, что Отвал ТБО в 2015 году включен в государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО) – регистрационный номер 42-00328-3-00625-310715. В ГРОРО включен свод систематизированных сведений об эксплуатируемых объектах хранения и объектах захоронения отходов, соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации. Таким образом, в отношении отвала ТБО нарушений природоохранного законодательства не выявлено.

Кроме того, Предприятие отмечает, что в силу части 17 статьи 18 Федерального закона №99-ФЗ переоформление лицензии осуществляется лицензирующим органом после проведения проверки соответствия лицензиата лицензионным требованиям при выполнении новых работ, оказании новых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, и (или) при осуществлении лицензируемого вида деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии.

То есть при переоформлении лицензии необходима проверка только тех видов деятельности, которые МП «Спецавтохозяйство» себе хочет добавить, а не тех, на которые уже получена лицензия в прошлом (у МП «Спецавтохозяйство» имеется лицензия №042 00160 от 24.05.2013 на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I – IV классов опасности).

Помимо изложенного, заявитель указывает на то, что в оспариваемых актах Управления неправильно указано сокращенное наименование Предприятия.

Управление в отзыве и его представители в судебном заседании, возражая против удовлетворения требований МП «Спецавтохозяйство», указывают на следующие обстоятельства.

Так, во-первых, Управление отмечает, что Акт, оформленный по результатам проверки, не имеет самостоятельного правового значения, а, следовательно, не может быть предметом судебного спора. Акт не содержит в себе каких-либо обязательных предписаний и не препятствует осуществлению Предприятием коммерческой деятельности, не нарушает имущественных прав Предприятия. В буквальном смысле акт является лишь, предусмотренной законом формой фиксации результатов проверки. В связи с чем, Акт не может подлежать оспариванию, так как он не содержит в себе обязательное для исполнение предписание надзорного органа.

Во-вторых, довод Заявителя о том, что в Акте проверки от 22.03.2016, приказе об отказе в переоформлении лицензии №361-рд от 24.03.2016 указано наименование юридического лица – МП «Спецавтохозяйство», а не МП г. Кемерово «Спецавтохозяйство» не состоятелен и не правомерен в виду того, что согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц «МП «Спецавтохозяйство» указано в качестве сокращенного наименования юридического лица, а равно является официальным сокращенным наименованием.

В-третьих, Управление исходит из того, что соответствие лицензионным требованиям на стадии проведения документарной проверки не означает, что результат выездной проверки будет идентичным.

При осуществлении внеплановой проверки инспекторским составом Управления были выявлены нарушения надлежащей эксплуатации объекта размещения.

Так, прежде всего, Управление отмечает, что площадь объекта размещения отходов – Отвала для захоронения ТБО (Полигон введен в эксплуатацию в 1985 году) неоднократно изменялась.

Кроме того, Росприроднадзор считает очевидным фактом неоднократное переименование адреса месторасположения Полигона ТБО, в связи с чем, в проектную документацию указанного объекта должны были вноситься корректировки, либо разрабатываться новые проекты.

Полигон ТБО, по мнению Росприроднадзора, является объектом капитального строительства в соответствии с пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – «ГрК РФ»). Частью 1 статьи 49 ГрК РФ предусмотрено, что проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе.

Пунктом 7.1 статьи 11 Федерального закона №174-ФЗ предусмотрено, что объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I – V классов опасности, в том числе, проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I – V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I – V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I – V классов опасности.

В ходе проведения выездного обследования установлено, что учет отходов, ввозимых на территорию полигона МП «Спецавтохозяйство» ведется по талонам. При этом, точный объем ввозимых отходов установить невозможно, не говоря уже о его компонентном составе, кроме того из количества ввозимых отходов рассчитывается срок эксплуатации полигона, что в данном случае не представляется возможным.

В силу того, что переоформленные лицензии действуют бессрочно в соответствии со статьей 9 Федерального закона №99-ФЗ, Управление не может позволить в отсутствии должной документации беспорядочно расширять границы объекта размещения, не соблюдая при этом нормы законодательства.

Также Управление отмечает, что выводы специалистов Управления, касаемые несоответствия требованиям действующего законодательства объекта размещения отходов, абсолютно обоснованы.

Полигон ТБО МП «Спецавтохозяйство» не соответствует требованиям, установленным Постановлением Главного государственного врача РФ от 30.05.2001 «О введении в действие санитарных правил», так как по периметру территории Полигона ТБО отсутствуют ограждение, шлагбаум. Данный факт приводит к беспрепятственному проникновению на территорию Полигона ТБО МП «Спецавтохозяйство» животных и лиц, не задействованных в рабочей деятельности предприятия, что представляет угрозу жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде.

На момент проведения проверки у Общества отсутствует проектная документация.
Довод заявителя о том, что поскольку объект размещения отходов включен в ГРОРО, то он соответствует всем нормам законодательства, применяемым к объектам размещения отходов, не состоятелен.

Процедура включения в ГРОРО регламентируется «Порядком ведения государственного кадастра отходов», утвержденного Приказом Минприроды России от 30.09.2011 №792, согласно которому реестр предназначен для информационного обеспечения органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в ходе хозяйственной и иной деятельности которых осуществляется обращение с отходами, а также для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты размещения отходов.

А требования, предъявляемые к территории объекта размещения отходов и непосредственно к захоронению отходов, регулируются, помимо федерального закона, еще и Постановлением Главного государственного врача Российской Федерации от 30.05.2001 «О введении в действие санитарных правил», которое содержит в себе конкретный перечень требований. Таким образом, не достаточно, всего лишь, включить объект в ГРОРО, чтобы соответствовать всем критериям, предъявляемым к объекту размещения отходов.

Довод заявителя относительно проведения проверки соответствия лицензионным требованиям только при выполнении новых работ, по мнению Управления, также не уместен и основан на неправильном толковании норм действующего законодательства о лицензировании.
Таким образом, административный орган считает, что у него имелись все основания для осуществления проверки объекта размещения отходов.

На основании изложенного, Управление считает оспариваемые Обществом действия законными и обоснованными.

Рассмотрев имеющиеся в деле материалы, суд установил.

01.02.2016 МП «Спецавтохозяйство» в адрес Росприроднадзора было направлено заявление о переоформлении лицензии №042 00160 от 24.05.2013 в связи с намерением выполнять новые виды работ, составляющих лицензируемый вид деятельности; исключением одного из мест осуществления лицензируемого вида деятельности; сменой наименования основного места осуществления лицензируемого вида деятельности.

Лицензия №042 00160 была выдана Предприятию Управлением 24.05.2013 на основании тех же документов, которые были представлены и к заявлению от 01.02.2016.

По заявлению МП «Спецавтохозяйство» от 01.02.2016 Управлением была проведена сначала документарная проверка, по результатам которой составлен акт проверки (документарной) от 02.03.2016, согласно которого МП «Спецавтохозяйство» соответствует лицензионным требованиям, установленным Положением о лицензировании, а также установлено, что документы, подтверждающие право на предоставление лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов 1 – IV классов опасности соответствуют требованиям Федерального закона №99-ФЗ.

Затем Управлением на основании того же заявления МП «Спецавтохозяйство» была проведена внеплановая выездная проверка соблюдения лицензионных требований.
По результатам проведения внеплановой выездной проверки МП «Спецавтохозяйство» составлен акт проверки от 22.03.2016, согласно которого установлено несоответствие объектов МП «Спецавтохозяйство» лицензионным требованиям.

Приказом Управления №361-рд от 24.03.2016 МП «Спецавтохозяйство» отказано в переоформлении лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I-IV класса опасности с указанием причины - несоответствие лицензиата лицензионным требованиям.

Посчитав данный Приказ Управления №361-рд от 24.03.2016 МП, Акт проверки от 22.03.2016 недействительными, а действия Управления по проведению указанной внеплановой выездной проверки незаконными, Предприятие оспорило данные акты и действия в судебном порядке.
Оценив имеющиеся в деле доказательства, доводы и возражения сторон, суд считает заявленные Обществом требования подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В подтверждение правомерности оспариваемых действий и актов представители Росприроднадзора в судебном заседании ссылаются на необходимость наличия у МП «Спецавтохозяйство» для переоформления ранее выданной ему лицензии проектной документации на Объект для захоронения ТБО, получившей положительное заключение экологической экспертизы, мотивируя указанные доводы пунктом 7.1 статьи 11 Федерального закона №174-ФЗ, статьями 1, 49 ГрК РФ.

Между тем, административным органом не приняты во внимание следующие обстоятельства.

Во-первых, в Приказе Управления от 24.03.2016 №361-рд об отказе в переоформлении лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов IV – V классов опасности отсутствует указание на названные выше основания для отказа в переоформлении лицензии, равно как и на какие-либо иные основания отказа в переоформлении данной лицензии.

Упоминание в пункте 1 Приказа от 24.03.2016 №361-рд того факта, что лицензиат не соответствует лицензионным требованиям без указания требований, которые не соблюдены, а также конкретных норм права, которые нарушены, само по себе не может являться основанием для отказа в переоформлении лицензии.

Доводы Управления о том, что конкретные нарушения законодательства Российской Федерации, послужившие основанием для отказа в переоформлении лицензии, названы в Акте проверки от 22.03.2016,оцениваются судом критически, исходя из следующего.

С одной стороны, Акт проверки от 22.03.2016, как на это указано и в отзыве Управления, не имеет самостоятельного правового значения, а, следовательно, не может быть предметом судебного спора и не подлежит оспариванию, так как не содержит в себе обязательное для исполнение предписание надзорного органа.

С другой стороны, в оспариваемом Приказе Управления от 24.03.2016 №361-рд отсутствует ссылка на данный акт, как на документ, в котором отражены основания для отказа в переоформлении лицензии.

Как следует из пояснений представителя Управления в судебном заседании, вывод о несоответствии Предприятия лицензионным требованиям основан на умозаключении, содержащемся в последнем абзаце страницы 18 и первом абзаце страницы 19 Акта проверки от 22.03.2016.

Как следует из текста указанных абзацев, Росприроднадзор, основываясь на пункте 7.1 статьи 11 Федерального закона №174-ФЗ и подпункте «б» пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации №1062, полагает, что Предприятие допустило грубое нарушение лицензионных требований, поскольку использует объект размещения и (или) обезвреживания отходов I – IV классов опасности в отсутствие документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.

При этом, ни в Акте проверки от 22.03.2016, ни к в каком-либо ином документе Управление не обосновало необходимость наличия проектной документации на спорный объект размещения и (или) обезвреживания отходов, а, тем более, необходимость наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы на указанную документацию.

В оспариваемом Приказе Управления, также как и в Акте проверки от 22.03.2016 отсутствует анализ фактических обстоятельств, связанных с переоформлением лицензии, с наличием какой-либо проектной документации на спорный объект размещения отходов, а также на занимаемый им земельный участок.

При этом суд соглашается с доводами заявителя о том, что в соответствии с частью 6 статьи 49 Федерального закона от 30.12.2008 №309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» подпункт 7.2 статьи 11 Федеральный закон №174-ФЗ» не применяется к объектам, которые связаны с размещением и обезвреживанием отходов и введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до дня вступления в силу данного Федерального закона (то есть до 10.01.2009).

Анализ фактических обстоятельств в указанной части в оспариваемых документах также отсутствует. При этом заявителем в судебное заседание представлены документы, подтверждающие размещение спорного объекта размещения отходов на соответствующем земельном участке в Заводском районе г. Кемерово с 1999 года.

Кроме того, суд соглашается с доводами заявителя о том, что объем проверочных мероприятий при переоформлении лицензии ограничен Федеральным законом №99-ФЗ.

Так, в частности, в соответствии с частями 7 и 9 статьи 18 Федерального закона №99-ФЗ при намерении лицензиата осуществлять лицензируемый вид деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, в заявлении о переоформлении лицензии указываются этот адрес и сведения, подтверждающие соответствие лицензиата лицензионным требованиям при осуществлении лицензируемого вида деятельности по этому адресу. Перечень таких сведений устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

При намерении лицензиата внести изменения в указанный в лицензии перечень выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, в заявлении о переоформлении лицензии указываются сведения о работах, об услугах, которые лицензиат намерен выполнять, оказывать, или о работах, об услугах, выполнение, оказание которых лицензиатом прекращаются. При намерении лицензиата выполнять новые работы, оказывать новые услуги, составляющие лицензируемый вид деятельности, в заявлении о переоформлении лицензии также указываются сведения, подтверждающие соответствие лицензиата лицензионным требованиям при выполнении данных работ, оказании данных услуг. Перечень таких сведений устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

Соответственно, согласно части 17 этой же статьи Федерального закона №99-ФЗ переоформление лицензии в случаях, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, осуществляется лицензирующим органом после проведения в установленном статьей 19 настоящего Федерального закона порядке проверки соответствия лицензиата лицензионным требованиям при выполнении новых работ, оказании новых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, и (или) при осуществлении лицензируемого вида деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, в срок, не превышающий тридцати рабочих дней со дня приема заявления о переоформлении лицензии и прилагаемых к нему документов.

То есть, при переоформлении лицензии лицензирующий орган должен дать оценку предоставленным лицензиатом сведениям, подтверждающим соответствие лицензиата лицензионным требованиям при выполнении новых работ, оказании новых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, и (или) при осуществлении лицензируемого вида деятельности по иному адресу места его осуществления.

Таким образом, отказывая МП «Спецавтохозяйство» в переоформлении лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов IV – V классов опасности, Управление в оспариваемом Приказе от 24.03.2016 №361-рд не указало оснований отказа в соответствии с требованиями Федерального закона №99-ФЗ, что свидетельствует о незаконности, как самого оспариваемого Приказа управления, так и действий Росприроднадзора, связанных с оспариваемым отказом.

Что касается оспариваемого Предприятием Акта проверки от 22.03.2016 , то данный документ не обладает признаками ненормативного правового акта, подлежащего оспариванию в порядке Главы 24 АПК РФ.

В связи с чем, в указанной части производство по делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, статьями 167-170, 176, 180, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил заявленные требования удовлетворить частично.

Действия Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области, выразившиеся в отказе в переоформлении лицензии по заявлению Муниципального предприятия города Кемерово «Спецавтохозяйство» от 01.02.2016, признать незаконными.

Приказ Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области от 24.03.2016 №361-рд об отказе в переоформлении лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов IV – V классов опасности признать недействительным.

В части признания недействительным Акта внеплановой выездной проверки от 22.03.2016 производство по делу прекратить.

Обязать Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области устранить нарушение прав и охраняемых законом прав Муниципального предприятия города Кемерово «Спецавтохозяйство» посредством повторного рассмотрения заявления Муниципального предприятия города Кемерово «Спецавтохозяйство» от 01.02.2016 о переоформлении лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов IV – V классов опасности в течение 10 дней со дня вступления настоящего решения в силу.